Uzasadnienie
Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z. i J. S., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] lipca 2018 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta [...] (dalej jako "Prezydent") decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn. Budowa drogi [...] do terenów inwestycyjnych [...]".
Następnie Prezydent decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie za przejęcie udziału 9/14 części prawa własności nieruchomości gruntowej na rzecz Gminy Miasta [...] oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], w wysokości [...] zł, tj.: na rzecz J. S. za udział 2/14 w prawie własności ww. działki w wysokości [...]zł, na rzecz S. Z. za udział 7/14 części w prawie własności ww. działki w wysokości [...] zł oraz w pkt 2 zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Wojewoda decyzją z [...] lipca 2018 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania mającego na celu rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda powziął uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania. Dlatego też zawiadomieniem z 30 maja 2018 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Dalej Wojewoda wskazał, że wydając decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Prezydent ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...], w której jako jej właściciele figurowały m.in. S. Z. w 7/14 części oraz J. S. w 2/14 części. Jednakże na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] października 2017 r. sygn. akt [...], z dniem [...] grudnia 2006 r. S. P. (dalej jako "skarżący") nabył w drodze zasiedzenia m.in. dz. nr [...], która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenie na dz. nr [...],[...],[...], obręb [...], a zatem w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej właścicielem dz. nr [...]o pow. [...]ha był skarżący i to on jako jedyny uprawniony był do roszczenia odszkodowawczego. Postanowienie sądu w sprawie zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie ma znaczenia, że postanowienie w tej sprawie zapadło w terminie późniejszym niż orzeczenie wywłaszczeniowe. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody, decyzja Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Minister decyzją z [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania S. Z. i J. S., uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie za przejęcie udziału 9/14 części prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Prezydent prawidłowo ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej, w której jako właściciele przejętej nieruchomości figurowały m.in. S. Z. w 7/14 części oraz J. S. w 2/14 części. Postanowienie o zasiedzeniu przez skarżącego m.in. dz. nr [...], zapadło bowiem dopiero w dniu [...] października 2017 r. Wbrew też stanowisku Wojewody fakt, że sąd wydał postanowienie o zasiedzeniu w terminie późniejszym niż orzeczenie wywłaszczeniowe, ma w tym wypadku kluczowe znaczenie, gdyż fakt nabycia w drodze zasiedzenia dz. nr [...] z dniem [...] grudnia 2006 r. przez skarżącego jest nową okolicznością faktyczną w sprawie i może być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Minister zauważył, że okoliczności potwierdzone prawomocnym wyrokiem należy traktować za udowodnione. Przy czym sam wyrok nie jest nowym dowodem w sprawie nieznanym organowi. Nową okoliczność stanowi stan faktyczny i prawny stwierdzony tym orzeczeniem, który istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie był znany organowi. Prawomocny wyrok sądu stwierdzający nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie stanowi potwierdzenie stanu faktycznego, który istniał w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a który zmaterializował się wraz z uprawomocnieniem orzeczenia sądu powszechnego. Okoliczności pozwalające na stwierdzenie zasiedzenia stanowią określone fakty prawotwórcze lecz w okresie biegu zasiedzenia prawem tym nie są. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu potwierdza nabycie własności z mocy prawa. Nie może on natomiast prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym kontekście Minister wskazał, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie był stroną postępowania w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, należy wskazać, że stał się on stroną postępowania w dniu, kiedy wydano prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił Ministrowi naruszenie:
- - art. 12 ust. 4f w zw. ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że przyznanie odszkodowania osobom, które nigdy, a już z pewnością na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości bądź osobami, którym przysługiwało do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji;
- - art. 12 ust. 4f w zw. ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji o odszkodowaniu do osób, które nigdy, a już z pewnością na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości bądź osobami, którym przysługiwało do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, tj. niebędących stroną w sprawie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji;
- - art. 7 i art. 8 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w orzeczeniu, że trybem właściwym dla wyeliminowania decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. jest wznowienie postępowania, w sytuacji kiedy Minister obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, rozpatruje decyzję przez ok. 1,5 roku, przez co nie można skutecznie wszcząć postępowania o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z [...] stycznia 2020 r., którą Minister uchylił w całości decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Minister uznał bowiem, że fakt nabycia przez skarżącego z dniem [...] grudnia 2006 r. w drodze zasiedzenia dz. nr [...] jest nową okolicznością faktyczną w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość i może być podstawą do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Sąd w pełni powyższe stanowisko podziela.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie za przejęcie udziału 9/14 części prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Prezydent ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciele przejętej nieruchomości figurowały m.in. S. Z. w 7/14 części oraz J. S. w 2/14 części. Z kolei postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że skarżący z dniem [...] grudnia 2006 r. nabył w drodze zasiedzenia m.in. dz. nr [...], która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenia na dz. nr [...],[...],[...], zapadło dopiero w dniu [...] października 2017 r.
Jak trafnie zauważył Minister, fakt nabycia w drodze zasiedzenia dz. nr [...] z dniem [...] grudnia 2006 r. przez skarżącego jest zatem nową okolicznością faktyczną w sprawie i może być podstawą do wznowienia postępowania odszkodowawczego, nie zaś podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, bowiem Prezydent, jak wskazano powyżej, nie naruszył rażąco prawa.
Sąd zauważa, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi nie tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, ale także wtedy, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji.
Tymczasem w niniejszej sprawie przesłankę rażącego naruszenia prawa upatruje się w okoliczności nieznanej organowi (Prezydentowi) w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r., a mianowicie w zasiedzeniu przez skarżącego nieruchomości z dniem [...] grudnia 2006 r. (przy czym postanowienie sądu potwierdzające tę okoliczność zapadło dopiero w dniu 4 października 2017 r., a więc nie istniało ani w dacie wywłaszczenia, ani też w dacie ustalenia odszkodowania za to wywłaszczenie), a zatem w wadliwości postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że Wojewoda przed wszczęciem postępowania nadzorczego lub już po jego wszczęciu, winien był ustalić, czy powyższa okoliczność stanowi przesłanki postępowania nieważnościowego, w tym wskazywaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, czy też podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania.
Regulacje obydwu postępowań wykluczają się nawzajem. Nie jest możliwe bowiem prowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie okoliczności stanowiących przesłanki wznowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie wznawia się, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 344/16; LEX nr 2465236). Taka natomiast sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Jeszcze raz podkreślić należy, że choć zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzone zostało na datę [...] grudnia 2006 r., a zatem miało miejsce zarówno w dacie wywłaszczenia ([...] stycznia 2012 r.), jak i w dacie ustalenia odszkodowania ([...] sierpnia 2013 r.), to jednak postanowienie stwierdzające to zasiedzenie zapadło dopiero w dniu [...] października 2017 r., a zatem okoliczność ta nie była i nie mogła być znana Prezydentowi w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość. W konsekwencji jest to dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, nieznana organowi, który wydał tę decyzję, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Z tych samych przyczyn, zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 12 ust. 4f w zw. ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji o odszkodowaniu do osób, które nie były stroną w sprawie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, że w dacie wydania tej decyzji w księdze wieczystej nr [...], jako właściciele przedmiotowej nieruchomości figurowały, m.in. S. Z. w 7/14 części oraz J. S. w 2/14 części. Sąd stoi więc na stanowisku, że wydanie postanowienia o zasiedzeniu tej nieruchomości może stanowić jedynie podstawę do wznowienia ww. postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Skoro zatem Wojewoda niezasadnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość, prawidłowo Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił wydaną w tym postępowaniu decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Niezrozumiałym jest natomiast zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez Ministra art. 7 i art. 8 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w orzeczeniu, że trybem właściwym dla wyeliminowania decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. jest wznowienie postępowania, w sytuacji kiedy Minister obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, rozpatruje decyzję przez ok. 1,5 roku, przez co nie można skutecznie wszcząć postępowania o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, ww. postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącego z [...] grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (w związku z wydanym postanowieniem o zasiedzeniu), jednak odmowa nastąpiła z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Skoro bowiem skarżący o okoliczności zasiedzenia dowiedział się najpóźniej w dniu uprawomocnienia postanowienia sądu z 4 października 2017 r., tj. w dniu 26 października 2017 r., to tym samym termin na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynął w dniu 26 listopada 2017 r. W konsekwencji zarzut prowadzenia przez Ministra postępowania z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 35 K.p.a., a w konsekwencji uniemożliwienie stronie skutecznego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania, jest niezasadny.
Podsumowując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister orzekając w sprawie wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), wyjaśniając, że z uwagi na nieprawidłowo zastosowany przez Wojewodę tryb nadzorczy, koniecznym stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.