Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.A. i W. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019r., nr [...] potwierdzającej W.H., H. K., W.A. oraz J.B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.A. i W. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowościach: [...],[...] i [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja Ministra została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1992 r. W.A. i S..A. wystąpili do Urzędu Rejonowego w [...] o wypłatę rekompensaty za mienie pozostawione przez M. i B. małż. A. położone w miejscowościach: [...], [...] i [...].
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po B.A. zmarłym w dniu [...] lutego 1989 r. w [...], na podstawie ustawy nabyli: żona - L.A. oraz dzieci: H.O., W.A. i S.A. po [...] części każde z nich.
Wyrokiem z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki w [...] Wydział [...] ustalił, że B.A. w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. pozostawił na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowościach: [...],[...] i [...], woj. [...] [...] udziału w znajdujących się tam nieruchomościach. W pkt 2 powyższego wyroku Sąd stwierdził, że W.A., jako spadkobierca M.A. pozostawił [...] udziału w ww. nieruchomościach.
Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] uznał, że spadek po S.A. zmarłym w dniu [...] marca 2016 r. w [...], na podstawie ustawy nabyli: żona - W.A. oraz dzieci: W.A. i H.K. po [...] części każde z nich.
Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., spadek po W.A. zmarłym w dniu [...] stycznia 2017 r., na podstawie testamentu nabyła J.B. w całości wprost.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał, że W.A., H.K., W.A. oraz J.B. są uprawnieni do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.A. i W.A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowościach: [...], [...] i [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r., oraz w pkt 2 organ wojewódzki uznał, że W.A., H.K., W.A. oraz J.B. są uprawnieni do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.A. i W.A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowościach: [...], [...] i [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...].
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Wojewoda [...] potwierdził W.A., H.K., W.A. oraz J.B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.A. i W.A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowościach: [...], [...] i [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W.A. i W.A..
Rozpoznając powyższe odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy zabużańskiej oraz wskazał na znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., sygn. akt [...] dotyczące dziedziczenia spadku po B.A.. Spadek ten na podstawie ustawy nabyli: żona - L.A. oraz dzieci: H.O., W.A. i S.A. po [...] części każde z nich. Organ odwoławczy zauważył, że do akt sprawy strony nie przedłożyły dokumentów wskazujących krąg spadkobierców drugiej żony B.A., tj. L.A., a także ich córki - H.O.. Przywołując treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 organ wskazał na celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem.
Taki sposób orzekania pozwala na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób. Złożenie przez W.A. i S.A. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej spowodowało, iż organ I instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego powinien odszukać pozostałych następców prawnych właścicieli pozostawionych nieruchomości i ustalić, czy osoby te chcą przystąpić do postępowania. Dopiero po określeniu wszystkich następców prawnych, a następnie ustaleniu wszystkich stron postępowania, organ I instancji powinien prowadzić dalsze postępowanie administracyjne i wydać w tym zakresie jedno rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązał Wojewodę [...] w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do ustalenia, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a następnie wezwania ich do przedłożenia dowodów, określonych w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zatem organ I instancji powinien ustalić krąg spadkobierców B.A. i wydać stosowną decyzję wobec wszystkich następców prawnych B.A. i W.A.
Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.B. wskazując, że na rozstrzygnięcia sprawy oczekuje już ponad 20 lat.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA (art. 64d § 1 i 64e ppsa).
Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane dalej orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ostatnia nowelizacja k.p.a. znacznie ograniczyła możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzić należy, że sprzeciw nie jest zasadny i jako taki podlega oddaleniu.
Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjno – prawnego, składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Do elementów tych zalicza się: stan faktyczny, który organ winien ustalić, krąg stron postępowania oraz normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że w przypadku ustalenia, że współwłaścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej byli B.A. i W.A., w postępowaniu tym winni brać udział wszyscy ich następcy prawni. Z akt sprawy wynika, że spadek po B.A. nabyły także L.A. i H.O., które nie brały udziału w postępowaniu, ewentualnie nie brały udziału w postępowaniu ich następcy prawni.
Jeszcze raz należy podkreślić, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B.A. i W.A. mienia poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej powoduje konieczność ustalenia przez organ wszystkich ich następców prawnych i ustalić czy osoby te chcą przystąpić do postępowania, a następnie wydać stosowną decyzję wobec wszystkich następców prawnych byłych właścicieli. Wynika to wprost z przywołanej przez organ drugiej instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 roku sygn. akt I OPS 3/17. W uchwale tej przyjęto, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, że współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie.
Zależność taka zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. NSA wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczające jest aby jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek w terminie do [...] grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe.
Podkreślić należy, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), ma ona ponadto, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.
Reasumując, skoro nie wszyscy następcy prawni byłych właścicieli mienia pozostawionego poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej brali udział w postępowaniu, organ drugiej instancji postąpił prawidłowo uchylając decyzję Wojewody i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na nie ustalenie kręgu wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli, z udziałem których powinno toczyć się postępowanie.
Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał także, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani Minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie mógł wziąć także pod uwagę kwestii podniesionej przez skarżącą, a mianowicie długotrwałości postępowania administracyjnego, gdyż kwestia właściwego ustalenia kręgu stron postępowania ma w sprawie znaczenie podstawowe i priorytetowe.
W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, dlatego na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.