Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z 4 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 3 sierpnia 2022 r. E. S. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 6 maja 2022 r., nr [...], na podstawie którego zaliczono jej ojca – W. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 11 kwietnia 2022 r. do dnia 6 maja 2024 r. oraz wskazano, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Powołaną na wstępie decyzją z 4 listopada 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Organ I instancji wskazał, że W. S. pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonka – D. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazał, że dodatkową okolicznością jest fakt, iż niepełnosprawność istnieje od 79 roku życia, tym samym nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jednocześnie stwierdził, że E. S. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem ani nie podejmowała pracy w związku z opieką nad nim. Brak zatrudnienia i aktywności zawodowej skarżącej to stan stały i długotrwały, który zgodnie z informacją uzyskaną od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych trwa co najmniej od 1 stycznia 2008 r.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Następnie, Kolegium odniosło się do jednej z negatywnych przesłanek dotyczących przyznania świadczenia, tj. z art.17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskich, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, osobom, które ubiegają się o świadczenie pielęgnacyjne na osobę pozostającą w związku małżeńskim przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale dopiero wtedy, gdy małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy pogląd przesądziła także podjęta Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W przedmiotowym stanie faktycznym taka sytuacja nie ma miejsca.
Dalej Kolegium podniosło, że podziela także pogląd organu I instancji, iż skarżąca E. S. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem, ani nie podejmowała pracy w związku z opieką nad ojcem, a jej brak zatrudnienia i aktywności zawodowej to stan stały i długookresowy, co potwierdziły dane z systemu informatycznego ZUS.
Natomiast, Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji, co do oparcia odmownej decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ponieważ zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Trybunał uznał, że uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu postania niepełnosprawności jest niekonstytucyjne. Organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany tego przepisu, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium z 30 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
- 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7,77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy żona niepełnosprawnego jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem;
- 3) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie przedstawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczenia rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej: "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2086 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie przy tym z art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki (W. S.) pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego żona D. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium, zgodnie z prawem dostrzega i nie pomija tego, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z D. S., która do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność (okoliczność bezsporna pomiędzy stronami). Z wywiadu środowiskowego wynika, że żona posiada wprawdzie orzeczenie - ale o lekkim stopniu niepełnosprawności. Ponadto W. S., oprócz żony i córki (wnioskodawczyni) posiada jeszcze dwóch synów, którzy zamieszkują oddzielnie, ale odwiedzają rodziców i pomagają im w codziennych trudnościach.
Podkreślić należy, że na mocy powołanych powyżej przepisów, krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, iż współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Sąd w składzie orzekającym ma wiedzę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Zagadnienia prawne wynikające z ww. przepisów nie były zatem rozstrzygane w sposób jednolity.
Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). Dlatego też stanowisko przedstawione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane przed 2022 r., nie mogło zostać uwzględnione.
Reasumując, nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
W rozpatrywanej sprawie nie można również dopatrzyć się naruszenia norm prawa procesowego. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Z tych powyżej przedstawionych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.