Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., nr KOC/6989/Go/21 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 5 października 2021 r., nr 489/SD/2021, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta m. st. Warszawy z 12 kwietnia 2019 r., nr 89/SD/2019, w przedmiocie umorzenia postępowania.
Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret".)
Zgodnie z art. 1 dekretu z dniem 21 października 1945 r. wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, a zatem również nieruchomość przy ul. [...] nr hip. [...] przeszły na własność gminy m. st. Warszawy (następnie Skarbu Państwa).
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z 8 października 1948 r. w księdze hipotecznej nr [...] i [...] uregulowane były dwie nieruchomości. Nieruchomość nr [...] stanowiła własność D. D., natomiast nieruchomość nr [...] stanowiła własność M. M. i Z. małżonków R. na podstawie aktu kupna z dnia 23 marca 1938 r. za nr [...].
Do przedmiotowej nieruchomości zostały złożone trzy wnioski o przyznanie prawa własności czasowej.
Wnioskiem z 12 października 1948 r. adw. K. M. działający z substytucji S. W., pełnomocnika K. R., wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...], przedkładając zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie oraz odpis aktu notarialnego z dnia 26 maja 1948 r.
Z podobnym wnioskiem wystąpiła również Z. W., reprezentowana przez adw. J. G., jednakże we wniosku nie wskazano numeru hipotecznego nieruchomości oraz nie przedłożono dokumentów poświadczających następstwo prawne.
Ponadto z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej wystąpił w dniu 25 maja 1949 r. Rejonowy Urząd Likwidacyjny.
Teren nieruchomości - zgodnie z rozliczeniem hipotecznym wykonanym przez geodetę uprawnionego - zawiera pow. 1 072 m2 i obecnie wchodzi w część działek ew. z obr. [...] o nr: [...],[...],[...],[...],[...].
W trybie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") w dniu 22 grudnia 2017 r. Prezydent zamieścił ogłoszenie w dzienniku Rzeczpospolita oraz "[...]", a także na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m. st. Warszawy o toczącym się postępowaniu dekretowym dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Termin na zgłoszenie się następców prawnych wnioskodawców postępowania dekretowego upływał w dniu 22 czerwca 2018 r. W dniu 27 czerwca 2018 r. do Urzędu m. st. Warszawy wpłynęło pismo (nadane w dniu 21 czerwca 2018 r. w placówce Poczty Polskiej), w którym adw. A. A., działający jako pełnomocnik T. B., J. G., M. Z. i A. S., zgłosił udział swoich mocodawców jako następców prawnych dawnych właścicieli.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 12 kwietnia 2019 r., nr 89/SD/2019 - w związku z brakiem przedłożenia przez zgłaszające się osoby dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach, umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem K. R. z 12 października 1948 r. oraz Z. W. z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...], uregulowanej w księdze hipotecznej prowadzonej wspólnie dla nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 214b ust. 2, termin na udowodnienie praw do nieruchomości mijał w dniu 22 września 2018 r.
Pismem z 17 czerwca 2019 r., T. B., J. G., M. Z. i A. S. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 12 kwietnia 2019 r.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 5 października 2021 r., Prezydent m. st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z 12 kwietnia 2019 r., nr 89/SD/2019 r., umarzającą postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości.
Na powyższe postanowienie, w terminie ustawowym, T. B., J. G., M. Z. i A. S. wnieśli zażalenie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 28 k.p.a., mimo udowodnienia przez nich interesu prawnego; art. 77 k.p.a. polegające na braku wszechstronnej oceny dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców oraz art. 98 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w zakresie terminu wynikającego z art. 214b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 5 października 2021 r.
Kolegium wyjaśniło, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza, pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie postępowania organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W pierwszej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania oraz czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania. W razie stwierdzenia, że wniosek został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie, organ odmawia wznowienia z przyczyn podmiotowych.
Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie wskazuje się na istnienie dwóch poglądów co do możliwości oceny legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony postępowania wznowieniowego. W części orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, że weryfikacja interesu prawnego składającego podanie o wznowienie, że jest on stroną, następuje dopiero po wznowieniu postępowania, a tym samym wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie nie zostało złożone przez stronę jest możliwe wówczas, gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 933/14, LEX nr 1989285).
Z kolei, w drugim poglądzie wskazuje się, że ustalenie, iż podmiot żądający wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) istotnie jest stroną postępowania, musi nastąpić jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W toku wznowionego postępowania będą wówczas dokonywane ustalenia dotyczące tego, czy strona rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu oraz czy brak uczestnictwa w postępowaniu nie został przez nią zawiniony.
Faza druga następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Organ odwoławczy stwierdził że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie wynikającym z ustawy. Ogłoszenie opublikowane zostało na stronie BIP Urzędu m. st. Warszawy w dniu 15 maja 2019 r, zaś wniosek o wznowienie wpłynął do organu w dniu 24 czerwca 2019 r., data nadania przesyłki 17 czerwca 2019 r.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, wskazując na oczywistość braku istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawców, zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest często definiowane poprzez wskazanie różnicy między interesem prawnym a interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Kolegium podkreśliło, że składający wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania występowali wcześniej, w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako osoby wywodzące swój interes prawny z faktu bycia następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości.
Istnienie interesu prawnego zostało jednakże zakwestionowane przez Prezydenta m. st. Warszawy w trakcie ww. postępowania. Analiza akt administracyjnych sprawy nie wykazała, aby stan ten uległ zmianie od daty wydania decyzji z 12 kwietnia 2019 r. o umorzeniu postępowania z w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
Kolegium podzieliło powyższe stanowisko organu I instancji. Stwierdziło, że przy złożonym wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy wskazali na dokumenty takie jak wniosek o uznanie za zmarłych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, jak również wniosek o nabycie spadku po ww. osobach z 21 września 2018 r. Do chwili obecnej przedmiotowe postępowanie nie zostało jednak zakończone. Co istotne, wnioskodawcy złożyli przedmiotowe wnioski do sądu cywilnego w dniu 21 września 2018 r., w sytuacji, gdy termin na udowodnienie praw do nieruchomości mijał w dniu 22 września 2018 r.
Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2021 r., sygn. I OSK 1654/20, w którym sąd wyjaśnił, że "regulacja, wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 25 czerwca 2016 r (która weszła w życie 17 września 2016 r), ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r, w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Zmierza do usunięcia trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej takich nieruchomości. Dla jej zastosowania konieczne jest, by nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r, zgłoszony został względem niej wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, organ poprzez ogłoszenie o treści wskazanej wart. 214 b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do udziału w sprawie, do dnia publikacji owego ogłoszenia do sprawy nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od strony, upłynęły bezskutecznie terminy, o których mowa w zd. drugim ust. 2 art. 214b u.g.n.
Wystąpienie tych przesłanek obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. Nie ma w tym wypadku mowy o działaniu w ramach uznania administracyjnego. Nakaz umorzenia postępowania, wobec bezskutecznego upływu określonych w przepisie terminów wskazuje na ich materialnoprawny i prekluzyjny charakter. W konsekwencji czego nie mogą one ulec przedłużeniu. Ich wyekspirowanie łączy się bowiem - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 19 lipca 2015 r. z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 8.2.2. uzasadnienia)."
Sąd podkreślił, że "końcowa data, z którą wiązać należy skutek w postaci umorzenia uzależniona jest od aktywności strony. Jeżeli nie zgłosiła ona swego udziału w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywającego ją do tego udziału, traci możliwość dochodzenia, przewidzianego w art. 1 ust. 2 dekretu, prawa z upływem ostatniego dnia tego terminu. Jeśli natomiast udział swój zgłosiła, lecz czyniąc to nie udowodniła swoich praw, względnie nie wskazała adresu, to do wygaśnięcia jej roszczeń dekretowych dojdzie po upływie kolejnych trzech miesięcy z tym że liczonych od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu.
Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko sądu, iż przepis art. 214 ust. 2 u.g.n. nie stanowi warunku, aby we wskazanym terminie trzech miesięcy zgromadzono cały materiał dowodowy by na jego podstawie organ mógł uznać za udowodnione wszelkie kwestie istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym czasie należało wykazać się dokumentami obrazującymi tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku), a także adekwatnymi dokumentami obrazującymi następstwo prawne właściciela dekretowego, jeżeli udział w sprawie zgłasza taki następca. Wszelkie inne kwestie, jak wskazał sąd, dotyczące prawidłowości lub skuteczności złożonego wniosku dekretowego (podmiotowe lub przedmiotowe), powinny być wnikliwie rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a nie w trybie art. 214b u.g.n.
Kolegium, za sądem podniosło, że restrykcyjny charakter przepisów art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. uzasadnia uznanie, że przedłożenie w wymaganym terminie dokumentów dotyczących następstwa prawnego stanowi "udowodnienie" tego następstwa w rozumieniu przepisów art. 214b ust. 2, nawet jeśli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w tym względzie.
Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ani w dacie upływu terminu na udowodnienie praw do gruntu ani również w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także w dacie rozpatrywania zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia osoby składające wnioski nie udowodniły swojego następstwa prawnego. Nie można za takie bowiem przyjąć wskazanych przez pełnomocnika wnioskodawców dokumentów w postaci aktów zgonu czy wniosków o uznanie za zmarłych. Organ administracji publicznej nie może domniemywać okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Kolegium zauważyło, że we wniosku o wznowienie postępowania poprzedni pełnomocnik wnioskodawców wskazał, iż "wobec braku jednoznacznych dokumentów potwierdzających prawa wnioskodawców do nieruchomości, wnioskodawcy wszczęli przed sądem polskim, przed upływem ww. trzymiesięcznego terminu postępowanie spadkowe, które bezpośrednio odnosi się do kwestii następstwa prawnego po zmarłych właścicielach nieruchomości – M. R. i jego żonie Z. R.".
Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, przyznano, że posiadane przez wnioskodawców dokumenty nie potwierdzają ich następstwa prawnego po dawnych właścicielach. Obecny pełnomocnik wnioskodawców (w zażaleniu) wskazał zaś, że nie można uznać aktów poświadczenia dziedziczenia i postanowień o nabyciu spadku za jedyne dokumenty potwierdzające następstwo prawne. Nawet gdyby jednak przyjąć, że za taki dokument można byłoby uznać postanowienie Wyższego Sądu Stanu O. w T. wraz z treścią testamentu z 29 maja 2018 r., stwierdzający nabycie spadku po Z. Z. (wcześniej W.), to i tak w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających jej następstwo prawne po M. R. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie jest zasadny zarzut odnośnie naruszenia art. 98 § 1 k.p.a., co do braku zawieszenia postępowania. Ugruntowane jest już bowiem orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii, w którym wskazuje się, że "termin z art. 214b ust. 2 u.g.n. ma charakter terminu prawa materialnego.
Jest to zatem termin, który nie ulega ani przywróceniu ani zawieszeniu. Za takim jego charakterem przemawia nie tylko omówiony wyżej ratio legis przepisu art. 214b u.g.n. ale także usytuowanie tego przepisu w przepisach prawa materialnego, a nie procesowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. I SA/Wa 1923/20, LEX nr 3173931).
Skargę na postanowienie Kolegium z 18 stycznia 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli T.B., J.G., M.Z., A.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Postanowieniu I zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, mimo wykazania przez skarżących swojego interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją, w związku z przedłożeniem przez nich licznych dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nabycia spadku oraz uznanie za zmarłych, w konsekwencji czego wydanie postanowienia I na tej podstawie było niedopuszczalne, gdyż weryfikacja interesu prawnego składającego podanie o wznowienie, że jest on stroną, następuje dopiero po wznowieniu postępowania, a tym samym wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie nie zostało złożone przez stronę, jest możliwe wówczas, gdy z samego podania o wznowienia wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwość sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie;
- 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. polegające na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dokumentów załączonych do przedłożonych wniosków o stwierdzenie nabycia spadku oraz wniosku o uznanie za zmarłych, które potwierdzają następstwo prawne skarżących względem osób, których wnioski zainicjowały postępowanie dekretowe oraz dziedziczenie po M. R. i Z. R., co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy postanowienia II instancji;
- 3) art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.pa., tj. zasady pogłębiania zaufania jednostki do organów, zasady informowania stron oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, poprzez zamknięcie skarżącemu, jako następcy prawnemu przedwojennego współwłaściciela nieruchomości w., której dotyczy przedmiotowe postępowanie, prawa do dochodzenia swoich praw w tym postępowaniu w zaufaniu do władzy publicznej;
- 4) art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne jego zastosowanie, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania dekretowego, tj. w sytuacji gdy skarżący jako spadkobiercy pierwotnego wnioskodawcy w terminie wynikającym z ogłoszenia zgłosił swój udział w postępowaniu, wykazując dostępnymi dokumentami następstwo prawne, w tym wszczynając odpowiednie postępowania w Polsce oraz podając swój adres, w związku z czym nie zaszła podstawa do umorzenia postępowania dekretowego, o której mowa ust. 1 tego przepisu, gdyż ustalenie stron tego postępowania było możliwe.
Jednocześnie, z uwagi na poważne wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n., w szczególności wywoływanego przez nie efektu w postaci odjęcia własności budynków w. ich prawowitym właścicielom bez żadnej rekompensaty i to pomimo zgłoszenia wniosku dekretowego, skarżący wnieśli o przestawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pytania prawnego co do zgodności art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim pozbawia on właścicieli budynków ich własności bez odszkodowania, a więc z naruszeniem ww. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 214b był już badany przez Trybunał Konstytucyjny, jednakże tylko w zakresie jego zgodności z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 5 października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Kolegium nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.
Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może on prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red.
K. S., Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie.
Odnosząc się do tego ostatniego wymogu, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że art. 148 § 1 k.p.a. kreuje wymaganie, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania powinno zostać wniesione do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).
Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie oraz stanowisko organów co do tego, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 12 kwietnia 2019 r. (w przedmiocie umorzenia postępowania) został wniesiony z zachowaniem terminu. Jednocześnie prawidłowo stwierdzono, że wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych było niedopuszczalne
Otóż zgodnie z art. 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust 1). Podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust.
1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu (ust. 2). Jaki był cel dodania art. 214b u.g.n. (nowelizacją z 25 czerwca 2016 r.) Kolegium wyjaśniło w zaskarżonej decyzji. Omawiany przepis, na co zwrócił uwagę także skarżący, był również przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że jest on zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. nie narusza wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W uzasadnieniu wyroku, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "(..) art. 214b ugn, także służy realizacji wartości konstytucyjnych w postaci bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji stosunków własnościowych. Wprowadza on nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w sprawach dekretowych. Przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Rozwiązanie przyjęte w art. 214b ugn zmierza do usunięcia, trwającego od kilkudziesięciu lat, stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej nieruchomości. Umorzenie postępowań wszczętych w okresie powojennym nie następuje z mocy prawa, w sposób automatyczny. Ustawodawca nakazuje organowi podjąć realne działania mające na celu ustalenie osoby wnioskodawcy lub jego następców prawnych i powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu. W sytuacji, gdy nie są znane strony lub ich adresy, a sprawy zawisły często od kilkudziesięciu lat, poszukiwanie zainteresowanych przez ogłoszenie w prasie i internecie jest środkiem prawnym dobranym bardzo trafnie do zamierzonego celu. Należy przyjąć, że bierność osób potencjalnie uprawnionych dostatecznie wyraża brak woli ubiegania się o restytucję. Przewidziany w art. 214b ust. 2 ugn termin sześciu miesięcy jest wystarczający do podjęcia ewentualnych działań przez osoby uprawnione. Umorzenie postępowania nie będzie zatem naruszać praw strony, która przez bardzo długi okres nie podejmuje działań we własnej sprawie, a realne starania organu w celu ustalenia miejsca jej pobytu nie przyniosły skutku. W konsekwencji TK uznał, że kontrolowany przepis jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej".
I tak, w treści art. 214b ust. 1 u.g.n. przesądzono, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Natomiast w art. 214b ust. 2 u.g.n. doprecyzowano, że umorzenie może nastąpić, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz złożonego niegdyś wniosku. Przesądzono także, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu.
Oznacza to, że organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy jeżeli w kolejnych trzech miesiącach osoby te zgłosiwszy się udowodniły swe prawa i wskazały adresy.
W niniejszej sprawie ogłoszenie zostało opublikowane w Rzeczpospolitej oraz National Post a także zamieszczono je na okres 30 dni na stronie internetowej m. st. Warszawy w dniu 22 grudnia 2017 r. Termin sześciomiesięczny upłynął w dniu 22 czerwca 2018 r. W terminie tym do postępowania, jako następcy prawni dawnych właścicieli, pismem nadanym 21 czerwca 2018 r. w polskiej placówce pocztowej, zgłosili się: T. B., J. G., M. Z. i A. S. Zgłaszając się osoby te przedłożyły wniosek o uznanie za zmarłych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, jak również wniosek o nabycie spadku po ww. osobach z 21 września 2018 r. skierowany do sądu powszechnego (w sytuacji, gdy jak słusznie zauważyło Kolegium, termin na udowodnienie praw do nieruchomości mijał w dniu 22 września 2018 r.). Wnioskodawcy nie przedłożyli więc dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach – małżonkach M. i Z. R. Przedłożenie takich dokumentów obciąża zaś wnioskodawcę.
Wskazać w tym miejscu należy, że według dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, organ administracji publicznej nie ma kompetencji do ustalenia następców prawnych osoby zmarłej na podstawie oświadczeń osób, które twierdzą, że są jej następcami prawnymi, gdyż dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie z art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego, domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 438/21, LEX nr 3227279 i powołane tam judykaty).
Nie jest więc zasadne twierdzenie skarżących, że organy rozpoznające sprawę, wobec przedłożonego materiału dokumentacyjnego, miały wątpliwości co do ich interesu prawnego a wobec tego obowiązkiem Prezydenta było wszczęcie postępowania wznowieniowego a następnie badanie interesu prawnego wnioskodawców.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, bez konieczności wszczynania postępowania wyjaśniającego można było stwierdzić po stronie żądających wszczęcia postępowania brak interesu prawnego. Brak ten był oczywisty.
Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że po zgłoszeniu się skarżących, trzymiesięczny termin na udowodnienie swoich praw ma charakter terminu prawa materialnego, a jako taki nie ulega ani przywróceniu ani zawieszeniu. Tym samym organ nie miał podstaw prawnych do wszczynania i następnie zawieszenia postępowania, do czasu zakończenia postępowania spadkowego, gdyż termin trzymiesięczny wynikający z art. 214 b u.g.n. do wykazania swych praw przez podmioty zgłaszające się, upłynął bezskutecznie a jego upływ, jako terminu prawa materialnego, spowodował definitywne wygaśnięcie przysługujących tym podmiotom praw, bez możliwości jego przerywania, wydłużenia czy przywracania.
Ponadto wskazać należy (odnosząc się do wniosku skargi), że zgodnie z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wątpliwości co do zgodności art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie w jakim pozbawia on właścicieli budynków ich własności bez odszkodowania) - nie powziął.
W świetle powyższego Sąd uznał przywołane zarzuty skargi za niezasadne.
Kierując się przedstawionymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.