Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 4 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 770/12

Uzasadnienie

1. I. Stan faktyczny
2. 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. G. z dnia [...] czerwca 2011 r., data wpływu - 28 grudnia 2011 r., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zbytków rzeźby [...] zlokalizowanej w L. - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
3. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 5 października 2011 r. A. G. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wpisanie do rejestru zabytków rzeźby [...], znajdującej się w L.
4. 3. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że z treści pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. nie wynika, iż wnioskodawca żądał wszczęcia powyższego postępowania na jego wniosek, jego intencją było objęcie ochroną prawną rzeźby [...] z uwagi na wartość artystyczną oraz okoliczności jej powstania, a także ze względu na stale pogarszający się jej stan techniczny. Z treści tego pisma wyraźnie wynika, iż A. G. wniósł o rozważenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potrzeby objęcia [...] szczególną ochroną prawną; podniósł, iż rzeźba od chwili powstania nie była konserwowana, a w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, na skutek podnoszenia terenu, jej podstawa została zakopana na głębokość około czterdziestu centymetrów, co powoduje spływanie wód do wnętrza rzeźby i systematyczne rdzewienie stalowej konstrukcji nośnej.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pismo A. G. z dnia 5 października 2011 r. stanowi wniosek, o którym mowa w art. 241 kpa, stosownie do którego jego przedmiotem mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W doktrynie sądowo - administracyjnej (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - Komentarz do art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego), podnosi się, iż postępowanie w sprawie wniosku ma charakter postępowania uproszczonego. Stroną tego postępowania jest podmiot, który wniosek złożył. Postępowanie to ma charakter jednoinstancyjny. Wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący to postępowanie. Zgodnie z art. 246 może on wnieść jedynie skargę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 1037). Postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, do którego stosuje się odpowiednio art. 238 kpa.

Na zawiadomienie nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje orzekania w przedmiocie wniosku w rozumieniu art. 241 kpa, w drodze postanowienia i podniósł, że tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2161/05.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po otrzymaniu pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. powinien był odnieść się do przedmiotu wniosku, a o poczynionych ustaleniach i sposobie załatwienia wniosku zawiadomić składającego wniosek, pismem, czyli czynnością materialno - techniczną. W związku z tym, zdaniem organu, wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zabytków rzeźby [...] zlokalizowanej w L., stanowiło nieprawidłowy sposób załatwienia sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również, że skoro A. G. składając wniosek z dnia 5 października 2011 r. nie działał w celu wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 kpa, to wydanie postanowienia w tym trybie nie było dopuszczalne, i należało stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

1. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu
2. 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G.;

zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania procesowego - art. 241 kpa przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że pismo A. G. jest wnioskiem mającym na celu usprawnienie działania organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 1 kpa i umorzenia postępowania, gdy tymczasem wskutek kumulatywnego spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 9 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ winien wszcząć postępowanie o wpis rzeźby [...] do rejestru zabytków z urzędu i zakończyć postępowanie wydając merytoryczne rozstrzygnięcie;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 48 kc, polegające na przyjęciu, że rzeźba [...], trwale połączona z nieruchomością położoną przy ulicy [...], jest zabytkiem ruchomym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wyklucza możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie jej wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy rzeźba ta, z uwagi na trwały związek z nieruchomością na której została posadowiona, jako część składowa gruntu powinna być traktowana jako zabytek nieruchomy w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co uzasadnia możliwość wszczęcia postępowania konserwatorskiego z urzędu;
3. 3. naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że okres trzydziestu dwóch lat od dnia wykonania rzeźby [...] oraz prowadzenie przez jej autora działalności artystycznej, wykluczają możliwość uznania wskazanej rzeźby za zabytek w rozumieniu przepisów w/w ustawy, podczas gdy ustaw ta nie wprowadza takich kryteriów i ograniczeń przy ocenie, czy określone przedmioty stanowią świadectwo minionej epoki historycznej - w tym przypadku - czasów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, co jednocześnie wyklucza możliwość ich uwzględniania przy ocenie, czy rzeźba stanowi zabytek -
4. - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
2. III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zbytków rzeźby [...], zlokalizowanej w L. - w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

3. Z treści pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. wynika, że nie żądał on wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz domagał się objęcia ochroną prawną rzeźby [,,,] z uwagi na wartość artystyczną oraz okoliczności jej powstania, a także ze względu na stale pogarszający się jej stan techniczny. Z treści tego pisma wynika, iż A. G. wniósł o rozważenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potrzeby objęcia [...] szczególną ochroną prawną, podnosząc, iż rzeźba ta od momentu jej powstania nie była konserwowana, zaś w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, na skutek podnoszenia terenu, jej podstawa została zakopana na głębokość około czterdziestu centymetrów, co powoduje spływanie wód do wnętrza rzeźby i systematyczne rdzewienie stalowej konstrukcji nośnej.

Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż pismo A. G. z dnia 5 października 2011 r. stanowi wniosek, o którym mowa w art. 241 kpa, i na ten przepis wnioskodawca w piśmie tym wskazał. Z art. 241 kpa wynika, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Uznać zatem należy, że istotą takiego wniosku jest ulepszenie istniejącego stanu rzeczy, a wniosek taki może złożyć każdy obywatel, każda jednostka i w każdej sprawie dotyczącej zagadnień życia zbiorowego. Wniosek dotyczy działania lub nie działania, lecz zawsze dotyczy przyszłości. Zgodnie zaś z art. 244 § 2 kpa, o sposobie załatwienia wniosku organ zawiadamia równocześnie wnioskodawcę, czyli postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, do którego stosuje się odpowiednio art. 238 kpa. Na zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie służy.

Stwierdzić należy, że osoba występująca do organów administracji publicznej z wnioskami wskazującymi na potrzebę ochrony interesu publicznego, a nie interesu własnego, chronionego odpowiednimi przepisami prawa materialnego, nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej do niej adresowanej, i nie przysługują jej żadne środki odwoławcze (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. IV SA 1575/97, LEX nr 657100).

Z powyższego wynika więc, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po otrzymaniu pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. powinien był odnieść się do przedmiotu wniosku, a o poczynionych ustaleniach i sposobie jego załatwienia zawiadomić A. G., kierując do niego pismo będące czynnością materialno - techniczną.

Wydanie zatem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia[...] grudnia 2011 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zabytków rzeźby [...], zlokalizowanej w L., stanowiło nieprawidłowy sposób załatwienia sprawy.

Prawidłowo zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż z uwagi na fakt, że A. G., składając wniosek z dnia 5 października 2011 r. nie działał w celu wszczęcia w trybie art. 61 § 1 kpa postępowania administracyjnego, wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa było niedopuszczalne, a zatem, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, prawidłowo organ ten uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

1. IV. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przez organ art. 241 kpa jak również naruszenia przepisów prawa materialnego - są niezasadne, i nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.