Uzasadnienie
Decyzją z 27 stycznia 2022 r., nr KKU-119/21, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. (dalej jako "Prezydent") – utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 28 maja 2021 r., nr GN-IV.7532.424.2020.BM, odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa, własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej na terenie L. przy ul. [...] bez numeru, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], obręb: [...], o powierzchni 204 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.
Zaskarżona decyzja Komisji została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z 21 grudnia 2020 r. Prezydent zwrócił się do Wojewody o potwierdzenie, że opisana powyżej działka gruntu Skarbu Państwa stała się własnością Gminy Miasta L..
W następstwie powyższego wystąpienia Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Decyzją z 28 maja 2021 r., nr GN-IV.7532.424.2020.BM, Wojewoda odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa, własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej na terenie L. przy ul. [...] bez numeru, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], obręb: [...], o powierzchni 204 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent wniósł od powyższej decyzji odwołanie.
Komisja po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta, decyzją z 27 stycznia 2022 r., nr KKU-119/21, utrzymała w mocy decyzję Wojewody z 28 maja 2021 r., nr GN-IV.7532.424.2020.BM.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komisja wyjaśniła, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którymi mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin (art. 5 ust. 1). Organ wyjaśnił, że Wojewoda odmawiając stwierdzenia nabycie wymienionej w decyzji nieruchomości wskazał, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów oraz sporządzonej przez wnioskodawcę karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiła ona co prawda własność Skarbu Państwa, jako władający wpisany był natomiast Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych. Wojewódzkie Urzędy Spraw Wewnętrznych stanowiły jednostki terenowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, funkcjonujące w Polsce w latach 1983-1990, utworzone w wyniku przemianowania komend wojewódzkich Milicji Obywatelskiej.
Podmioty te z zasady wykonywały zadania publiczne, a nie komercyjne. Na czele urzędów stali szefowie pełniący funkcję terenowych organów ministra w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, wykonujący swoje zadania poprzez Służbę Bezpieczeństwa i Milicję Obywatelską. W 1990 r. w miejsce Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych utworzone zostały komendy wojewódzkie Policji, a także delegatury Urzędu Ochrony Państwa (w 2002 r. przekształcone w delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Oznacza to, zdaniem organu, że sporny grunt nie należał do gminy w dniu 27 maja 1990 r., ponieważ służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej, stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wyłącza możliwość jego komunalizacji. Komisja wyjaśniła przy tym, że jednostki podległe Ministerstwu Spraw Wewnętrznych, władające sporną działką, bezsprzecznie realizowały zadania publiczne.
Organ dodał również, że powyższy przepis art. 11 odnosi się do sfery faktów poprzez użyte w jego treści określenie "służenie", a nie do sfery praw, jak to ma miejsce w przypadku art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdzie posłużono się adekwatnym do praw wyrazem "należenie". Końcowo organ podkreślił, że w aktach sprawy nie ma dowodu należenia lub władania nieruchomością, przez podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, w tym terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego na dzień 27 maja 1990 r.
Na powyższą decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] (dalej jako "Skarżąca"), podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa, tj.:
- 1) art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sprawie, polegające na braku rzeczowego odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do okoliczności przedstawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody oraz na braku przedstawienia dowodów i ich analizy mogących być podstawą dla zastosowania przepisów art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jak również na posługiwaniu się ogólnikowymi stwierdzeniami bez poparcia w materiale dowodowym w sprawie;
- 2) art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sprawie wyrażające się rozpatrzeniem zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, czego wyrazem był brak odniesienia się organu do dokumentów będących w jego posiadaniu, których ocena mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
- 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w sprawie wyrażające się brakiem uchylenia decyzji Wojewody pomimo istnienia podstawy określonej w art. 77 i art. 80 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji Komisji, jak i decyzji organu I instancji, przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje naruszają obowiązujące przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W takiej sytuacji skarga podlegała uwzględnieniu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowi ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm., dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zgodnie natomiast z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. stosownie do treści którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego); należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; oraz należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Przy czym wskazać trzeba, że sformułowanie zawarte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy "mienie służące wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służyło określone mienie i oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1393/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 11 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 128/10 i z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 412/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "służące" należy więc odróżnić od użytego w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 3 określenia "należące do", które oznacza należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości.
Wyjaśnić należy także, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Orzekając o komunalizacji z mocy ustawy, organ obowiązany jest więc badać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa, oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać, czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji (art. 11 ust. 1 ustawy).
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza karta inwentaryzacji nieruchomości, gdzie wskazano jako podstawę nabycia własności umowę sprzedaży z 28 stycznia 1976 r., Rep A Nr [...].
Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego tytułu do przedmiotowej nieruchomości nie posiadał żaden podmiot wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest również, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. nie wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Choć z archiwalnego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] (według stanu na dzień 27 maja 1990 r.) była we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, to jednak zdaniem Sądu orzekającego organy przedwcześnie uznały, że w dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przede wszystkim, jak zauważyła sama Komisja, powyższy wpis w rejestrze gruntów ma wyłącznie charakter techniczno-porządkowy. Z kolei, poza wspomnianym archiwalnym wypisem organy nie zgromadziły w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pochodzących z zasobu geodezyjnego prowadzonego przez [...] Ośrodek Geodezji potwierdzających przedmiotowy zapis, jak i dokumentów, na podstawie których wpis ten powstał.
Tymczasem jak podniosła Skarżąca w skardze: "sporna działka była i jest do dnia dzisiejszego nieruchomością niezabudowaną położoną w pasie pomiędzy ciepłociągiem a pasem ochronnym kolei PKP i nigdy nie mogła służyć celom publicznym organu władającego, czyli dla wykonywania zadań przez organ terenowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych - Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych (...)." Dodała również, że umowa sprzedaży działki nr [...] z 1976 r. została zawarta w imieniu Skarbu Państwa przez Zarząd Dróg i Mostów Miasta [...], z przeznaczeniem na budowę ulicy [...], czyli na cele drogowe, a nie dla wykonywania zadań przez terenowe jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W aktach sprawy brak jest jednak przedmiotowej umowy sprzedaży z 28 stycznia 1976 r., Rep A Nr [...] – nie sposób zatem zweryfikować słuszność powyższych twierdzeń Skarżącej. Nie zmienia to jednak faktu, że organy nie pokusiły się o dołączenie ww. umowy do akt administracyjnych sprawy, co pozwoliłoby organom na dokonanie na tej podstawie oceny celu nabycia i sposobu wykorzystania spornej działki.
Jest to tym bardziej istotne w realiach niniejszej sprawy gdy uwzględni się treść pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z 23 marca 2021 r., w którym wskazano, że: "mając na względzie przedstawioną na podstawie posiadanych akt historię stanu prawnego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] pozostającej w trwałym zarządzie KWP w L., stwierdzić należy, że nie pojawiają się w niej działki [...] i [...] (zakładając, że numery te były takie same na przestrzeni lat). Biorąc także pod uwagę położenie działek [...] i [...] względem terenu KWP przypuszczać można, że działki te, gdyby były nawet oznaczone w dniu 27 maja 1990 r. innymi numerami geodezyjnymi, nie były na ten dzień we władaniu Policji."
Jeżeli okazało by się, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę publiczną, to z natury rzeczy nie mogła wówczas służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości centralnego organu administracji rządowej, w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodatkowo z pisma KWP w L. z 23 marca 2021 r. wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość ta nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości Policji (Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych).
Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, budzą poważne wątpliwości w kontekście wystąpienia przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymagało to wszechstronnego zbadania przez organy orzekające w niniejszej sprawie, co jednak nie nastąpiło. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopełniły zatem obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Materiał dowodowy sprawy wymagał bowiem uzupełnienia we wskazanym powyżej zakresie, czego organy zaniechały. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, choć nie zwalnia z inicjatywy dowodowej samej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. W realiach jednak tej konkretnej sprawy to niewątpliwe organy były zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Nie sposób bowiem zarzucić Skarżącej pasywną postawę w tej sprawie, w tym w zbieraniu materiału dowodowego. Wobec zaistniałych w sprawie wątpliwości organy miały obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił zatem wskazane w tym zakresie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda będzie zobligowany wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, w szczególności ustali w sposób nie budzący żadnych wątpliwości czy sporna działka nr [...] należała w dacie 27 maja 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz czy w sprawie istnieją przeciwwskazania do komunalizacji przedmiotowego mienia, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, a następnie, zależnie od wyniku powyższych ustaleń wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie, właściwie je przy tym uzasadniając – stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł), orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1588 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).