Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. L. i A. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej nr [...] prawa własności nieruchomości położonej w B., obręb [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie w kwocie [...] zł – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy:
Wnioskiem z 29 sierpnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wymienionych nieruchomości. Pismem z 25 października 2007 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę w piśmie z 5 września 2007 r.
Wojewoda na podstawie art. 15, 16, 18 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) decyzją z [...] października 2008 r. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie. Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli właściciele nieruchomości, kwestionując rzetelność sporządzonego operatu, a w szczególności sposób doboru materiału porównawczego transakcji nieruchomości, które zdaniem odwołujących znacząco odbiegają od wycenianej pod względem powierzchni gruntu. Zarzucono również, że biegły dokonał analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi z terenów gminy [...].
Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy doychczasowe.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę właścicielowi nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie nabycia nieruchomości. W dniu 10 czerwca 2006 r. w związku z planowaną budowę drogi krajowej nr [...] w miejscowości B. przeprowadzone zostały rokowania pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Właściciele nie wyrazili zgody na jej sprzedaż na oferowaną cenę.
Ofertą z 11 października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do właścicieli z propozycją nabycia tej nieruchomości. Pismem z 25 października 2007 r. Wojewoda, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W dniu 16 września 2008 r. odbyła się taka rozprawa z udziałem stron postępowania. Z tych względów należy uznać, ze postępowanie w sprawie wywłaszczenia wszczęte zostało prawidłowo. Kwestią sporną jest natomiast wysokość odszkodowania za wywłaszczenie. Na potrzeby dokonania wyceny wygenerowano rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne będące przedmiotem obrotu. Analizy dokonano na podstawie umów kupna-sprzedaży zawartych w latach 2006-2007 na terenie województwa [...] (gminy [...], [...]). Zgodnie z § 26 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku.
Natomiast w związku z brzmieniem § 36 rozporządzenia należy przyjąć, iż intencją prawodawcy jest to, aby dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca do porównań dobierał przede wszystkim ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Dlatego też w przypadku kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym wprowadzono możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej.
Wobec powyższego zarzuty strony dotyczące nieuzasadnionego rozszerzenia rynku o gminę [...] należało uznać za nieuzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i L. L. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury w całości jako naruszającej prawo. W ocenie skarżących decyzja Wojewody [...] i Ministra naruszają art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ten sposób, że kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o materiał porównawczy z 2006 r., a decyzja Wojewody o wywłaszczeniu wydana została [...] października 2008 r. Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o szacunek wartości nieruchomości wykonany w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami wyceny metodą porównawczą. W ustawie z 10 kwietnia 2003 r. mówi się ustaleniu wartości rynkowej odszkodowania. Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca wyceniając nieruchomość o pow. [...] m² oparł się na transakcjach sprzedaży niewielkich cząstek gruntu wyłącznie pod drogi – nie pozwoliło to na prawidłowe i rzetelne ustalenie średniej ceny rynkowej.
Wywłaszczona działka to potencjalnie dwie parcele budowlane lub rekreacyjne z dostępem do utwardzonej drogi (asfalt) i energii elektrycznej. Na rynku powiatu [...] cena działek o pow. Około 1000 m² kształtuje się na poziomie od 70 zł za m² i więcej.
Materiał porównawczy powinien pochodzić ze zbliżonego okresu, nieruchomości winny być o porównywalnej powierzchni, przeznaczeniu, lokalizacja także powinna być tożsama lub zbliżona. Nie można się zgodzić z porównywaniem takiej nieruchomości do działki 3, 7 lub 18 m².
Ministerstwo Infrastruktury nie rozpatrywało odwołania pod względem rzetelności wyceny i wielkości odszkodowania a uznało, iż dobrem wyższego rzędu jest obniżenie kosztów budowy drogi. Ani Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ani Wojewoda lub Minister Infrastruktury nie pomyśleli, że jeżeli podział działki spowoduje znaczne obniżenie funkcjonalności pozostałej części nieruchomości, obniży się tym samym jej cena, to należy rozpatrywać wykup całości nieruchomości lub ewentualną zamianę całościową.
Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Powołany przepis jest wskazówką a zarazem ograniczeniem dla rzeczoznawcy majątkowego co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody. Z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z powołanych przepisów art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika więc, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość. Jeżeli brak cen, stosuje się przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami i powołane wyżej rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia też § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie było podstaw do jego powoływania w decyzji Ministra Infrastruktury w takim kontekście, że może on usprawiedliwiać sięgnięcie przez rzeczoznawcę do nieruchomości spoza rynku lokalnego.
W przepisie tym mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi. Dlatego w ocenie Sądu nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego, a więc do przyjęcia do porównań nieruchomości położonych w [...] (poz. 8 i 10 operatu). Słuszny jest też zarzut skarżących, że wśród porównywanych nieruchomości przyjęte zostały też takie, które nie są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem ich obszaru. Są to bowiem nieruchomości o niewielkim obszarze, np. od 2 do 7 m² i kilka od 18 do 99 m². Należy też zauważyć, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] października 2008r. nie dokonał żadnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, przedstawił tylko przebieg postępowania.
W niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, co jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Minister Infrastruktury ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).