Uzasadnienie
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. L., G. M., H.L., B. L. i E. L. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości położonej w W. przy ul. P., stanowiącej dawniej działkę nr[...], a obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu[...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły W. L., G. M., H.L., B. L. i E. L. W. L., H. kwestionując dokonane ustalenia dotyczące położenia działki w liniach rozgraniczających ulicy i wykorzystania jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem odwołujących się ulica nie została na działce zrealizowana, ani też działka nie znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania i całokształtu sprawy organ II instancji nie stwierdził podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z zebranych materiałów dowodowych w postępowaniach pierwszej i drugiej instancji wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiąca część gruntu nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" na imię B. i W. małżonków L. wywłaszczona została na rzecz Państwa decyzją Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. znak [...] na cele budowy ul. P., zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] października 1970 r. Aktualnie działka ta uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność Skarbu Państwa.
Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych materiałów dowodowych wynika, iż teren działki ewid. nr [...] o powierzchni [...] m2 znajduje się w liniach rozgraniczających ul.[...].
Organ podkreślił, że linie rozgraniczające ul. [...] wskazane zostały na znajdującej się w aktach sprawy mapie sytuacyjnej sporządzonej w skali 1:5000, stanowiącej załącznik do powołanej wyżej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] i mapie sytuacyjnej załączonej do informacji Biura Planowania Rozwoju W. Użyte w niektórych dokumentach słowo "projektowane" linie rozgraniczające ma znaczenie dla uwzględnienia ich w miejscowym planie zagospodarowania.
W ocenie Wojewody [...] o wskazano ponadto, że przepis art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wymieniony przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. L., G. M., H.L., B. L. i E. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Decyzjom zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane w dwóch odrębnych aktach prawnych: organ drugiej instancji przywołał ustawę z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), natomiast uzasadnienie decyzji organu pierwszej instytucji oparto na przepisach obowiązujących w dacie wywłaszczenia: ustawie z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20 poz. 90 ze zm.) oraz uchwale z dnia 10 lutego 1971 r. Nr 31 Rady Ministrów w sprawie pasów drogowych dróg publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 931/09 oddalił skargę W. L., G. M., H.L., B. L. i E. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w uzasadnieniu, że organy administracyjne prawidłowo wskazały, iż nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi bowiem, że drogi publiczne są własnością Skarbu Państwa lub samorządu. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Takie nieruchomości pod drogami publicznymi nie mogą być zatem zwrócone na rzecz byłych właścicieli.
W tej sytuacji badanie przez organ przesłanek przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n., to jest kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Decydujące znaczenie ma bowiem to, że sporna działka położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...].
Odnosząc się do zarzutów dot. nieustalenia linii rozgraniczających ul.[...], Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu i zagospodarowania terenu. Natomiast przepis art. 66 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 kwietnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowił, że ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż prawidłowo organ wskazał, że skoro na terenie, na którym znajduje się sporna nieruchomość, brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązuje decyzja lokalizacyjna, to jest ona traktowana na równi z decyzją o pozwoleniu na budowę.
Jako niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut, że organy administracyjne nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym nie spowodowały nadesłania kompletnych akt wywłaszczeniowych. Z akt sprawy, zdaniem Sądu, wynika bowiem, że organy poszukiwały akt wywłaszczeniowych, a skarżący nie sprecyzowali, jakich dokładnie dokumentów brakuje w aktach sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli W. L., G. M., H.L., B. L. i E. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 807/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 782/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż nie ocenił wnikliwie, czy w toku postępowania organy przestrzegały zasad przewidzianych w art. 7, akt. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., oraz czy w dostateczny sposób wyjaśniły podstawową kwestię w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie jakie są granice nieruchomości stanowiącej drogę publiczną i czy sporna działka znajduje się w liniach rozgraniczających ul.[...].
Sąd wskazał, że nie zostało wyjaśnione także na jakiej podstawie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że omawiana decyzja o lokalizacji szczegółowej jest nadal obowiązująca, skoro o udzielenie takiej informacji pismem z dnia 16 grudnia 2003 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu W. zwróciło się do Delegatury Biura Naczelnego Architekta W. tego Urzędu, ale pytanie to zostało pozostawione bez odpowiedzi i przedmiotowa kwestia w ogóle nie została przez organy wyjaśniona. Okoliczność ta może mieć zaś w sprawie istotne znaczenie, gdyż decyzja o lokalizacji szczegółowej traciła ważność w przypadkach przewidzianych w § 22 ust.1 cyt. zarządzenia, to jest między innymi w razie gdy w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego nie przystąpiono do budowy, a inwestycja nie była zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym.
Sąd kasacyjny zarzucił również brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do zastrzeżeń skarżących, że skarżący wielokrotnie zwracali uwagę na to, że powyższa decyzja oraz jej załączniki w ogóle nie pozwalają na określenie granic ulicy [...]. Kwestionowali również, że do akt sprawy dołączono jedynie kopie różnych dokumentów, bez ich poświadczenia za zgodność z oryginałem. Wskazywali ponadto, że na niektórych mapach oznaczono wprawdzie linię graniczną ulicy [...], ale bez wskazania czy takich naniesień dokonała osoba uprawniona oraz bez podania, na jakiej podstawie taki przebieg linii rozgraniczającej ustalono. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2011r. sygn. akt I OSK 807/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 931/09. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że organy nie dokonały wnikliwych ustaleń faktycznych w sprawie. Nie została wyjaśniona kwestia obowiązywania decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1970 r., nr[...], którą to okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż przedmiotową decyzją wyznaczono linie rozgraniczające ul.[...].
Nadto nie została w sprawie wyjaśniona tak istotna kwestia jak dokładne ustalenie przebiegu granic nieruchomości stanowiącej drogę publiczną i czy sporna działka znajduje się w liniach rozgraniczających ul.[...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości przyjąć poczynionych ustaleń odnośnie przebiegu granic nieruchomości oraz linii rozgraniczających, albowiem nie została podana w nich podstawa dokonania rozgraniczenia oraz czy naniesień dokonała osoba uprawniona. Reasumując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwie postępowania wyjaśniającego w sprawie i tym samym wykazał całkowitego braku istnienia przesłanek uzasadniających odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Tym samym przedwczesne stało się wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], stanowiącej dawniej działkę nr[...], a obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu[...]. Brak ustaleń w powyższym zakresie naraził Wojewodę [...] na postanowienie uzasadnionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stwierdzenia obligują Sąd do uchylenia decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ związany będzie wykładnią przepisów prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także uwzględni powyższe rozważania Sądu dotyczące prawidłowości prowadzenia postępowania i wyda decyzję spełniającą te wymogi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.