Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 8/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO w [...]", "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej jako "Burmistrz", "organ I instancji") z 12 września 2022 r. o odmowie K. P. (dalej jako "skarżąca") specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca S. P..

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 14 czerwcza 2022 r. skarżąca złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. ojcem S. P.. Do wniosku dołączyła kopię wydanego ojcu orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] oraz oświadczenie dotyczące sprawowania nad nim opieki.

Organ, do którego skarżąca złożyła wniosek wyłączył się z prowadzonego postępowania administracyjnego. W związku z tym, SKO w [...] postanowieniem nr [...] z dnia 6 lipca 2022 r. wyznaczyło Burmistrza [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Burmistrz wraz z otrzymanym wnioskiem otrzymał dokumentację rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego zgodnie z treścią art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r.

Na wezwanie organu z dnia 22 lipca 2022 r., skarżąca uzupełniła w dniu 9 sierpnia 2022 r. złożony wniosek o oświadczenie dotyczące sprawowania opieki oraz sytuacji rodzinnej, oświadczenie o dochodach nieopodatkowanych osiągniętych w 2020 r., pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w [...] (dalej "KRUS") informujące, iż małżonka osoby wymagającej opieki, tj. H. P. posiada orzeczenie z dnia 27 marca 2003 r. uznające ją za stale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz oświadczenie dotyczące jej sytuacji zdrowotnej. Następnie skarżąca w dniu 26 sierpnia 2022 r. do wniosku dołączyła jeszcze kopię wypisu orzeczenia komisji lekarskiej KRUS swojej matki H. P. oraz odpis własnego skróconego akt urodzenia.

Następnie na podstawie art. 79a w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji – Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." organ pouczył stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz przedłożenia dodatkowych dowodów istotnych w sprawie, a także poinformował o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 15.09.2022 r.

Na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 3 pkt 23 lit. j, art. 5 ust. 4, art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4e, art. 24 ust. 1, ust. 2a, art. 25 ust. 1, art. 32 u.ś.r., rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2021 r. poz. 1481), oraz na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia 06.07.2022 r., po rozpatrzeniu wniosku nr [...] z 14 lipca 2022 r., Burmistrz wydał decyzję nr [...] z dnia 12 września 2022 r., w której odmówił skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił poczynione ustalenia, a mianowicie, że Pan S. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o jego niepełnosprawności wydano na czas określony, tj. do dnia 30 kwietnia 2025 r. Pozostaje on w związku małżeńskim z H. P.. Zamieszkują oni razem z córką, tj. skarżącą i jej synem. Pani H. P. jest osobą chorą, niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym, u której nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji (orzeczenie z dnia 27 marca 2003 r.). W złożonym oświadczemu H. P. podała, że mąż S. P. potrzebuje całodobowej opieki a jej obecny stan zdrowia nie pozwala na zajmowanie się nim, gdyż sama jest osobą potrzebujacą opieki, co zapewnia jej skarżąca.

Jak uzasadnił dalej organ, skarżąca od czasu pogorszenia się stanu zdrowia ojca, tj. od lutego 2022 r., sprawuje nad nim opiekę. Skarżąca jest panną, samotnie wychowującą syna. Jak podała w złożonym oświadczeniu nie ma zasądzonych alimentów od ojca dziecka (obecnie sprawa jest w sądzie). Nie osiąga żadnych dochodów, jest osobą bezrobotną niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Obecnie opiekuje się chorym ojcem, który do niedawna poruszał się samodzielnie a obecnie więcej leży. Wymaga on pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu m.in. przy higienie osobistej, ubieraniu się, sporządzaniu i podawaniu posiłków, dawkowaniu i podawaniu leków (stan po udarze, choroba nowotworowa).

Ponadto skarżąca pierze, sprząta, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, zawozi do lekarza oraz wykonuje wszystkie niezbędne czynności wynikające z niepełnosprawności ojca. Wykonując wszystkie te czynności, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i pracować.

Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu wynika, że Pan S. P. jest osobą chorą z wieloma schorzeniami. Jest po dwóch udarach oraz [...]. Przeszedł operację wycięcia [...] i jest pod stałą opieką Poradni [...]. Przyjmuje leki na nadciśnienie, serce, bóle nóg, drżenie rąk i uspokojenie. Skarżąca pilnuje dawkowania leków, kontaktuje się z lekarzami, wykupuje leki, robi zakupy, gotuje i podaje posiłki, sprząta i robi pranie. Ponadto pomaga choremu w myciu i przebieraniu. Jak podał pracownik socjalny, Pan S. potwierdził, że córka należycie sprawuje nad nim opiekę.

Weryfikując sytuację dochodową rodziny organ ustalił, że w 2020 r. łączny dochód rodziny wyniósł 24.129,37 zł, co stanowi miesięcznie 2.315,86 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 578,97 zł. Zatem rodzina spełnia wymagane kryterium dochodowe wynikające z art. 16a ust. 2 u.ś.r.

Organ I instancji ustalił ponadto, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec chorego ojca. Jednakże sam fakt sprawowania opieki nad ojcem, nie jest jednoznaczny z nabyciem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ nie kwestionuje sprawowanej opieki przez skarżącą. Jednakże jak ustalono, osobą zobowiązaną do alimentacji wobec S.a P. w pierwszej kolejności jest jego żona H. P., na której spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec chorego męża. W świetle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), dalej "k.r.o.", obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Pani H. jest osobą chorą i niezdolną do pracy, jednak nie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do pracy, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego wobec chorego męża, gdyż tylko niepełnosprawność w stopniu znacznym mogłaby zwolnić żonę z tego obowiązku.

W ocenie organu, specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem uznaniowym. Świadczenie to jest rekompensatą dla osoby sprawującej opiekę w zamian za rezygnację z pracy bądź niepodejmowanie zatrudnienia. Z treści art. 16a u.ś.r. wynikają przesłanki, które muszą być spełnione, aby uzyskać prawo do świadczenia.

Na zakończenie uzasadnienia decyzji organ podsumował, że w sprawie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 16a ust. 8 u.ś.r., które mogłyby stanowić powód do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do SKO w [...], w którym wniosła o uchylenie w całości decyzji Burmistrza. Podała, że jej matka H. P. jest osobą chorą i niezdolną do pracy, a jej obecny stan zdrowia nie pozwala na zajmowanie się mężem S. P., gdyż sama jest osobą wymagającą opieki, którą obecnie zapewnia jej skarżąca. Ponadto, matka skarżącej ma problemy natury psychicznej, a jej funkcjonowanie w środowisku wymaga stałej pomocy.

Burmistrz przekazując powyższe odwołanie do organu wyższego stopnia podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, nie widząc podstaw do zmiany decyzji we własnym zakresie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ II instancji w dniu 3 listopada 2022 r. wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2a, art. 3 pkt 16, art. 16a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

SKO w [...] w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że S. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w powołanym wyżej art. 16a ust. 2 u.ś.r. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.

Zdaniem organu, przepisy u.ś.r. nie normują obowiązku alimentacyjnego, w tym nie regulują tzw. kolejności obowiązku alimentacyjnego, odsyłając w tym zakresie do regulacji k.r.o. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w tytule I "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo". Zatem obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści.

Zgodnie bowiem z art. 23 k.r.o., małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 k.r.o.). Z kolei w świetle art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

Według organu, kolejność obowiązku alimentacyjnego polega na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej, ale też i alimentacyjnej.

Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Mając to na uwadze, SKO w [...] wskazało, iż S. P. pozostaje w formalnym związku z Panią H. P.. Zatem obowiązek alimentacyjny wobec męża – S. P. obciąża w pierwszej kolejności jego żonę – H. P.. W świetle powyższego specjalny zasiłek opiekuńczy nie może zostać przyznany córce K. P., która jest osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności.

Ponadto, SKO w [...] powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2462/19), w którym orzeczono w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 u.ś.r. Organ II instancji zauważył, że wprawdzie powyższa ocena Sądu odnosiła się do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na tożsamość przesłanki – określonej zarówno w art. 17 ust. 1, jak i w art. 16a ust. 1 ustawy – warunkującej prawo do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy przyjąć, że wyrażony w powyższym wyroku pogląd prawny może być stosowany również przy wykładni przepisów określających krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dodatkowo organ stwierdził, że z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne jest to, czy między rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Innymi słowy rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kolei z akt sprawy nie wynika jak długo skarżąca była osobą bezrobotną, kiedy pozostawała w zatrudnieniu, czy bierność zawodowa była wymuszona opieką nad synem. Wobec czego – na podstawie przedłożonych do akt sprawy dokumentów – nie można ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia skarżącej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Reasumując, SKO w [...] uznało, że w realiach niniejszej sprawy skarżącej, jako córce osoby niepełnosprawnej, nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem ojca przed obowiązkiem alimentacyjnym jego żony, która jest w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania opieki nad mężem i nie zachodzą żadne obiektywnie uzasadnione okoliczności, świadczące o tym, by żona nie mogła wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem męża. Również skarżąca nie wskazała (na żadnym etapie postępowania administracyjnego), aby takie okoliczności zachodziły.

Od powyższej decyzji skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 132 k.r.o., poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa proceduralnego, w szczególności art. 107 k.p.a. poprzez zredagowanie błędnego uzasadnienia prawnego, nieodnoszącego się do wszystkich przepisów prawa.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi przede wszystkim podkreśliła, że SKO w [...] przyjęło nieprawidłową interpretację przepisów, w szczególności art. 132 k.r.o. Z jednej strony SKO wskazuje w decyzji, że istnieje taki przepis i cytuje, że "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami", a ponadto wskazuje na trudny stan faktyczny jego żony oraz córki. Z drugiej strony bez żadnej analizy przechodzi do dalszych kwestii. W zasadzie w sposób bezsporny SKO wskazuje, że ojciec oraz matka skarżącej są osobami chorymi. Jednocześnie nie uzasadnia dlaczego przepis art 132 k.r.o. nie znajduje zastosowania.

Skarżąca w uzasadnieniu powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które orzekały na podstawie art. 17 u.ś.r. W świetle przytoczonych wyroków, skarżąca podkreśliła, że organ II instancji zamiast wyjaśnienia kwestii fundamentalnych, tj. rozumienia art 132 k.r.o., które dla sprawy posiada pierwszorzędne znaczenie, zacytował znaczną ilość orzeczeń sądów administracyjnych. Po tym wywodzie SKO wskazał, że powyższe dotyczyły zasiłku pielęgnacyjnego, a więc innej kwestii. W tym świetle skarżąca podniosła, że sądy administracyjne wskazują, że "przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12).

Zdaniem skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny jasno i konsekwentnie wskazuje, że w prawie administracyjnym analogie nie mają zastosowania. Dlatego skarżąca ze znacznym zdziwieniem przyjęła decyzję, która de facto ignoruje art. 132 k.r.o. oraz art. 107 k.p.a., natomiast tak obficie przytacza orzecznictwo dotyczące innych przepisów prawa i innych świadczeń.

Na zakończenie skarżąca dodała, że obowiązkiem organów pozostaje zbadanie, czy preferowany przez ustawodawcę opiekun osoby niepełnosprawnej, spokrewniony z nią w pierwszym stopniu, z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego), rzeczywiście nie ma możliwości realizowania swych obowiązków. Powodami, które mogą być uznane za uniemożliwiające obiektywne sprawowanie opieki są chociażby wiek i stan zdrowia osoby zobowiązanej, czy rodzaj niepełnosprawności podopiecznego. Wobec tego wyraźnie widać, że pomimo iż organ I instancji ustalił, że małżonka nie może sprawować opieki i jest osobą chorą oraz sama nie może pracować, ostatecznie nie zastosował przepisu art 132 k.r.o. Podobnie utrwalone orzecznictwo zostało de facto pominięte przez organ II instancji.

W opinii Skarżącej powyższe oznacza naruszenie prawa materialnego, przez błędną interpretację przepisów art 132 k.r.o., a praktycznie jego pominięcie (tj. przytoczenie bez wskazania dlaczego nie ma zastosowania), co oznacza również, że decyzja administracyjna posiada wadę w rozumieniu art. 107 k.p.a. poprzez błędne (niekompletne) uzasadnienie prawne.

W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] po zapoznaniu się z treścią skargi i dokonaniu ponownej analizy stanu faktyczno-prawnego w sprawie, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreśliło, że skarżąca w złożonej skardze nie przedstawiła żadnych nowych dowodów w sprawie, które to podważałyby ustalenia organu I instancji oraz późniejsze rozstrzygnięcie. Organ powtórzył, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej, ale też i alimentacyjnej.

Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Na gruncie niniejszej sprawy S. P. pozostaje w związku małżeńskim z H. P.. Zatem obowiązek alimentacyjny wobec męża – S. P. obciąża w pierwszej kolejności jego żonę – H. P.. Skarżącej, jako córce osoby niepełnosprawnej, nie przysługuje zatem prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem ojca przed obowiązkiem alimentacyjnym jego żony, która jest w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania opieki nad mężem i nie zachodzą żadne obiektywnie uzasadnione okoliczności, świadczące o tym, by żona nie mogła wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem męża.

Skarżąca w stanowisku do odpowiedzi organu na skargę podtrzymała przedstawione w skardze twierdzenia i orzecznictwo sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszały prawo, a wniesioną skargę uznał za zasadną, jednakże z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione, bowiem norma prawna z art. 132 k.r.o., na którą powoływały się zarówno organy jak i skarżąca nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Mając powyższe na uwadze, organy obu instancji w pierwszej kolejności powinny ustalić, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca jako osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania tego świadczenia.

Art. 16a ust. 1 u.ś.r. wprost określa, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom. Z tego wynika, że świadczenie to może być przyznane zarówno osobie znajdującej się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (zstępni, wstępni, rodzeństwo), jak i małżonkom osób wymagających opieki. Jedyne przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie tego świadczenia zostały ustanowione w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Jak skonstatował organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, w przypadku skarżącej nie występują negatywne przesłanki ustawowe.

Stosując art. 16a ust. 1 u.ś.r., organy błędnie posiłkowały się art. 132 k.r.o., w którym ustawodawca określił, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Sąd jednak zwraca uwagę, że tę podstawę prawną należy stosować w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego) dla osób, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. W przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy może otrzymać na równi małżonek osoby niepełnosprawnej lub inna osoba zobowiązana do alimentacji na jego rzecz, np. córka – tak jak skarżąca.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że treść art. 16 ust. 1 u.ś.r. wskazującego osoby uprawnione do ubiegania się specjalny zasiłek opiekuńczy nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia uznając wszystkie osoby oraz małżonka, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, za jednakowo uprawnionych do uzyskania wspomnianego świadczenia.

Zatem – w ocenie Sądu – ani w art. 16 ust. 1 u.ś.r, ani w innych przepisach tej ustawy, nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od córki osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy małżonka tej osoby jest w stanie sprawować niezbędną opiekę. W realiach opisywanej sprawy nie było zatem podstaw do badania sytuacji zdrowotnej i wymagania oświadczenia od matki skarżącej, ponieważ nie składała ona wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, zapewne z tej przyczyny, że jako osoba posiadająca ustalone prawo do renty, zgodnie z negatywną przesłanką określoną w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., zasiłek ten jej nie przysługuje.

Mając to na uwadze, Sąd jeszcze raz podkreśla, że skarżąca jest osobą uprawnioną do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Art. 16 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracji publicznej dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania jej tego świadczenia, wbrew zasadzie praworządności określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Co się zaś tyczy sprawowania opieki, do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Jedna z nich dotyczy sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Druga zaś dotyczy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wskazać przy tym należy, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 pkt 2 tiret pierwsze u.ś.r. jasno rozróżnił sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, podając dodatkowe przesłanki, które muszą zostać spełnione aby przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy, od sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, gdzie dodatkowych warunków już nie zakreślono. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

W wyroku z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 691/19, LEX nr 3020846) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią.

W rozpoznawanej sprawie należało w związku z tym przyjąć, iż zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], ojciec skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, co potwierdził wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania przez skarżącej opieki nad niepełnosprawny ojcem. Na podstawie tego wywiadu organ I instancji stwierdził, że skarżąca prawidłowo sprawuje opiekę nad ojcem a sprawowana opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

Należy dodać, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził faktyczną potrzebę opieki skarżącej nad niepełnosprawnym ojcem. Jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego, ojciec skarżącej jest osobą chorą z wieloma schorzeniami, po dwóch udarach i [...]. Wymaga on pomocy w codziennym funkcjonowaniu m.in. w zakresie higieny osobistej, ubieraniu się, sporządzaniu posiłków i karmieniu, dawkowaniu i podawaniu leków, a także sprzątania, prania pościeli i ubrań, robienia zakupów, zawożenia do lekarza, załatwiania spraw urzędowych oraz innych czynności.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia bądź jego nie podejmują, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 16a ust. 1 u.ś.r. (tak jak świadczenia pielęgnacyjnego) jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, a w ocenie Sądu w niniejszej sprawie taki związek występuje.

Wskazać należy, że przepis art. 16a ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. określa jako przesłankę przyznania świadczenia niepodejmowanie zatrudnienia oraz rezygnację z zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 16 ust. 1 pkt 2 tiret drugie u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej ojciec legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obecnie skarżąca sprawuje nad ojcem opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.

W sprawie niniejszej została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską.

Sąd nie uwzględnił argumentu organu II instancji, że skoro skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, jak długo była osobą bezrobotną, kiedy pozostawała w zatrudnieniu i czy bierność zawodowa była wymuszona opieką nad ojcem, to nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a w związku z tym nie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 1 u.ś.r.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, LEX nr 2755167), zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w takim stanie faktycznym, opieka świadczona przez skarżącą ojcu wynikała z całkowitej zależności tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia oraz wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych.

W tej sytuacji w ocenie Sądu, organy błędnie uznały, że skarżąca nie udokumentowała, że rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad ojcem o znacznym stopniu niepełnosprawności z wieloma schorzeniami, a w konsekwencji naruszyły art. 16a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów u.ś.r., którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a., i ponownie rozpatrzą wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.