Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., doręczonym A. i E. małż. G. w dniu 24 kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie S., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił A. i E. małż. G. o tym, że sporządzona została opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, zebrany został materiał dowodowy dający podstawę wydania decyzji i strony mogą zapoznać się z aktami oraz wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów w terminie 5 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie doręczone zostało stronom w dniu 12 października 2012 r.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz A. i E. małż. G. za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na budowę drogi ekspresowej [...], położonej w obrębie [...], gminie S., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Strony zostały pouczone o prawie wniesienia odwołania do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja doręczona została A. G. i E. G. w dniu 31 października 2012 r.
W aktach sprawy znajduje się pismo stron z dnia 18 października 2012 r., wraz z plikiem załączników, dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, opatrzone pieczęcią [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wskazującą datę wpływu do organu w dniu 23 października 2012 r. W piśmie tym strony zarzuciły, że podana w opinii rzeczoznawcy majątkowego kwota [...] zł za m2 nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości. Strony podniosły, że rzeczoznawca przy sporządzaniu opinii nie wziął pod uwagę przeznaczenia nieruchomości, jej położenia i aktualnie kształtujących się cen. Przedstawiając kolejne zarzuty, co do opinii biegłego, strony wniosły o zweryfikowanie oceny rzeczoznawcy majątkowego.
W odpowiedzi na to pismo z dnia 18 października 2012 r., Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], poinformował strony postępowania, że w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania, która zakończyła postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę. Wskazał, że w przypadku, gdy strona jest niezadowolona z decyzji może skorzystać z prawa odwołania. Podał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia i że takie odwołanie można złożyć do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wszelkie wątpliwości, co do treści pisma organu można uzyskać dzwoniąc do Urzędu pod wskazany numer. Pismo Wojewody [...] doręczone zostało stronom w dniu 9 listopada 2012 r.
W dniu [...] listopada 2012 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo stron z dnia 12 listopada 2012 r. nazwane "Oświadczenie", w którym A. G. i E. G. oświadczyli, że pismo z dnia 18 października 2012 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Podali, że podtrzymują zawarte w tym piśmie zastrzeżenia, co do wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazując, że cena jest zbyt niska.
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2012 r. przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie stron z dnia 12 listopada 2012 r. od decyzji z dnia [...] października 2012 r.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. i E. G. W uzasadnieniu organ podał, że pismo z dnia 18 października 2012 r., stanowiące odwołanie, zgodnie z oświadczeniem stron zawartym w piśmie z dnia 12 listopada 2012 r., zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 22 października 2013 r. (powinno być 2012 r.) i wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego 23 października 2012 r. Zaskarżona decyzja została zaś doręczona stronom w dniu 31 października 2012 r. W ocenie organu, odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. zostało wniesione przed jej wydaniem. W dniu wniesienia odwołania nie było jeszcze w obrocie prawnym aktu podlegającego zaskarżeniu.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Minister stwierdził, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Z tych względów organ stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. stało się przedmiotem skargi A. i E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wnosząc o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzucili naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Podnieśli, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, zarzucili podważenie zaufania do władzy publicznej. Podkreślili, że błędnie niezakwalifikowano ich pisma jako odwołanie i niezasadnie stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Skarżący wskazali, że w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości, co do stanowiska stron i nie uznał pisma z dnia 12 listopada 2012 r. za odwołanie, choć powinno być tak potraktowane, to powinien wezwać strony do złożenia wyjaśnień, czego nie uczynił.
Skarżący podkreślili, że z pisma z dnia 12 listopada 2012 r. wynikało, iż nie są zadowoleni z decyzji Wojewody [...] i nie zgadzają się na ustaloną wysokość odszkodowania. Pismo to powinno być potraktowane jako odwołanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że organ nie miał wątpliwości, co do charakteru żądania, bowiem pismo z 18 października 2012 r. zostało sprecyzowane pismem z dnia 12 listopada 2012 r. Niezasadne było więc stosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a.
Skarżący i uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, stąd też Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Skarga jest zasadna.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył w niniejszej sprawie przepis art. 134 w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, organ niezasadnie potraktował pismo z dnia 18 października 2012 r. jako odwołanie, w sytuacji, gdy z całości okoliczności faktycznych tej sprawy, wynikało, że pismo to – złożone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji – przedstawiało stanowisko stron, co do wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby postępowania odszkodowawczego.
Nie zmienia powyższej oceny jedno zdanie zawarte w piśmie stron z dnia 12 listopada 2012 r., wskazujące, że należy wcześniejsze uwagi traktować jako odwołanie. Dalsza część pisma z dnia 12 listopada 2012 r. stanowiącego w istocie odwołanie, potwierdza tylko jego rzeczywisty charakter.
Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 128 k.p.a., zdanie pierwsze i drugie, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji.
W doktrynie przyjmuje się, że niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności – wniesienia odwołania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 496).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że to nie nazwa pisma kwalifikuje żądanie, ale treść pisma wyznacza właściwy sposób procedowania.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że w treści pisma z dnia 18 października 2012 r. strony nie odnoszą się do decyzji, albowiem decyzja taka nie była jeszcze wydana, a wyłącznie do wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w terminie otwartym do wniesienia odwołania (termin ten upływał w dniu 14 listopada 2012 r.) A. G. i E. G. wnieśli pismo nazwane "oświadczenie", w którym wyrazili niezadowolenie z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., podnosząc równocześnie, że pismo z 18 października 2012 r. należy traktować jako odwołanie. Podnieśli, że podtrzymują zawarte w nim zastrzeżenia, co do sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy, w tym w szczególności w kontekście pisma Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., niezależnie od tego, czy organ I instancji uwzględnił, czy też nie uwzględnił niniejszego pisma przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2012 r., za odwołanie należało potraktować pismo z dnia 12 listopada 2012 r.
Przepisy normujące postępowanie organów administracji pełnią doniosłą rolę w kształtowaniu pozycji prawnej wszystkich osób, których sprawy pozostają we właściwości organów i wymagają rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, ich prawidłowe stosowanie ma zasadnicze znaczenie i służy ochronie praw jednostki w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zasady ogólne postępowania administracyjnego wyznaczają standardy tego postępowania. Działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) nie oznacza tylko i wyłącznie zastosowanie przez organ w sprawie konkretnego przepisu prawa, czy istnienie podstawy działania, ale winno być rozumiane, jako konieczność poszanowania również przepisów procesowych. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W sprawie tej nie można mówić o uwzględnieniu słusznego interesu obywateli w sytuacji, gdy organ dysponując pismem wniesionym w terminie otwartym do złożenia odwołania – wyrażającym niezadowolenie z decyzji organu I instancji – nie potraktował tego pisma jako środka zaskarżenia, a tak w ocenie Sądu pismo z dnia 12 listopada 2012 r. powinno być potraktowane, przyjął zaś niezasadnie – w świetle okoliczności faktycznych tej sprawy – że środkiem zaskarżenia są uwagi do wyceny rzeczoznawcy majątkowego złożone przed wydaniem decyzji organu I instancji.
Jako jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego ustawodawca ustanowił zasadę, wedle której postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W sprawie tej powołany przepis został naruszony, tak, jak i przepis art. 9 k.p.a. nakładający obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Doprowadziło to w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. i niezasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd podziela powołany w zaskarżonym postanowieniu pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności nie wywołuje skutków prawnych, jednakże w sprawie niniejszej sytuacja taka nie wystąpiła.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że pismo stron z dnia 12 listopada 2012 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, wszczynające postępowanie przed organem II instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.