Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 stycznia 2022 r. nr KOC/8144/Go/21, po rozpatrzeniu wniosku N. S., T. S., N. C., M. S. i M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2021 r. nr [...] umarzającą z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zainicjowane wnioskiem N. S., T. S., N. C., M. S. i M. R. z 23 sierpnia 2021 r. postępowanie nadzorcze dotyczyło orzeczenia z [...] czerwca 1952 r. Z ustaleń organu wynika, że sporne orzeczenie zostało nadane na adres M. S., jednak przesyłka została zwrócona organowi jako niedoręczona. Z uwagi na powyższe w kwietniu 1971 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej [...] ukazało się ogłoszenie z [...] kwietnia 1971 r. o wydaniu orzeczenia z [...] czerwca 1952 r. Obwieszczenie wisiało na tablicy ogłoszeń przez 14 dni, jednakże w ogłoszeniu nie wstawiono daty, w której uznano orzeczenie za doręczone. Niemniej jednak organ uznał, że weszło ono do obrotu prawnego z dniem 15 maja 1971 r., tj. z dniem ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. To oznacza, że od doręczenia tego orzeczenia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności upłynęło przynajmniej 30 lat.
Tym samym, w ocenie organu, ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Uzasadnienie decyzji Kolegium zakończyło zaś zdaniem: "Należy zatem uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] grudnia 2021r. i umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1952r. nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w [...].".
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wnieśli N. S., T. S., N. C., M. S. i M. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 kpa poprzez wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji, w której sentencji utrzymano w mocy decyzję I instancji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że należy uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji;
- 2) art. 105 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej nowela kpa, w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 noweli kpa, a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie noweli kpa i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 2 ust. 2 noweli kpa w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 noweli kpa, który narusza tę normę, wyprzedzającą nowelę kpa w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;
- 4) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 noweli kpa poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo: a) nieustalenia, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia upłynęło trzydzieści lat, b) że nie doszło do doręczenia orzeczenia skarżącym (ich poprzednikom prawnym), który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 noweli kpa, ani ogłoszenia orzeczenia skarżącym (ich poprzednikom prawnym), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;
- 5) art. 6 kpa w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji I instancji z przepisami Konstytucji, Protokołu i Konwencji, z błędnym powołaniem się na zasadę legalizmu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało brakiem uchylenia decyzji I instancji;
- 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stanowisko organu jest prawidłowe, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa i poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Celem powyższego rozwiązania prawnego, na co wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP.
Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa.
Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Powyższe stało się podstawą wprowadzenia przez prawodawcę w art. 156 § 3 kpa cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia takich spraw, będących w toku, merytorycznym rozstrzygnięciem. Wynika to wprost z zawartego w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego art. 2 ust.
2. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. przed dniem 16 sierpnia 2021 r.
Czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są przy tym czymś nowym w obowiązującym porządku prawnym. Przykładowo w systemie prawa cywilnego ustawodawca przewidział instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie trzydziestu bądź dwudziestu lat, w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 kc). Innym przykładem takiego ograniczenia jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 kc), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 kc).
Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po trzydziestu latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 kk), zaś po dwudziestu latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 kk). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na trzydzieści lat.
W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte 23 sierpnia 2021 r., a więc po upływie 30 lat od wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z 14 czerwca 1952 r. i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. było niezakończone. Jak bowiem wynika z k. 28 akt administracyjnych orzeczenie z 1952 r. było ogłoszone przez obwieszczenie w okresie od 14 do 28 kwietnia 1971 r. i jak wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z 15 maja 1971 r. zostało ono ujawnione w księdze wieczystej kw nr hip. [...] w dniu 15 maja 1971 r. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1952 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek jaki nastąpił z mocy ustawy.
W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia było zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Stwierdzenie bowiem przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezasadny. W świetle powyższego niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezasadny jest także zarzut dotyczący wewnętrznej sprzeczności między sentencją rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji. Ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji oderwane od pozostałej treści uzasadnienia decyzji nie skutkuje wadliwością kwestionowanej decyzji. Wskazana w decyzji podstawa prawna rozstrzygnięcia koresponduje z sentencją. Sprzeczność sentencji z uzasadnieniem również nie zachodzi. Uzasadnienie faktyczne zawiera wskazanie faktów, na których organ się oparł. Organ wyjaśnił też podstawę prawną decyzji i prawidłowo przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie.
Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Powołany art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji ma następującą treść: "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.".
Jak zasadnie podnosi J. Chlebny (J. Chlebny, Ochrona własności w sprawach administracyjnych na podstawie EKPCz, EPS 2008/9/39-40), z unormowania zawartego w art. 1 Protokołu Nr 1 wyprowadza się trzy zasady ochrony mienia. Naruszenie prawa własności może zatem polegać na naruszeniu ogólnej zasady poszanowania mienia (zdanie pierwsze ustępu pierwszego), pozbawieniu własności (zdanie drugie ustępu pierwszego) i ograniczeniu w korzystaniu z własności (ustęp drugi). Zasada poszanowania mienia ma charakter ogólny i samodzielny. Znajduje zastosowanie niezależnie od zakazu pozbawienia własności czy ograniczeń sposobu korzystania z mienia. Dwie ostatnie reguły powinny być zawsze interpretowane w kontekście ogólnej zasady poszanowania mienia, gdyż stanowią szczególne formy naruszenia zasady poszanowania mienia. Pozbawienie własności jest dopuszczalne tylko w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.
Typowym przykładem praktyki administracyjnej pozbawienia własności jest wywłaszczenie. Wiele spraw rozstrzyganych przez Trybunał ma swoje źródło w aktach nacjonalizacyjnych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Pozbawieni własności właściciele poszukują obecnie możliwości zwrotu nieruchomości lub rekompensat. Protokół nie stanowi jednak podstawy do odzyskania wcześniej utraconego mienia, gdyż podstawa do zwrotu nie może być powiązana ze zdarzeniami, jakie miały miejsce przed ratyfikacją Konwencji. Innymi słowy, skarga jest niedopuszczalna ratione temporis w odniesieniu do naruszeń zaistniałych przed ratyfikacją Protokołu przez Polskę. Warunkiem udzielenia ochrony jest bowiem istnienie, w chwili związania się przez Polskę Protokołem Nr 1, tj. 10 października 1994 r., mienia lub aktywów, w tym roszczeń, co do których można powiedzieć, że przysługuje uprawnione oczekiwanie (legitimate expectation).
W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z przepisami Konstytucją RP, Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygnaturze akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).