Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] odmawiającą przyznania M. Z. zasiłku stałego za okres od dnia 1 sierpnia 2001 r. do 31 grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przesądził, że M. Z. nie spełniła jednej z przesłanek, określonej w art. 27 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w okresie, na który przyznano jej córce stopień niepełnosprawności była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako osoba bezrobotna i podjęła zatrudnienie w okresie od 1 września 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. w ramach prac interwencyjnych. M. Z. wyrażając gotowość do pracy poprzez rejestrację w Urzędzie Pracy i podejmując pracę nie mogła jednocześnie sprawować bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Stąd też nie była ona uprawniona do uzyskania przedmiotowego świadczenia pomimo, iż zgodnie z wyrokiem sądu z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...] przesądzono, iż dziecko wymaga stałej bezpośredniej opieki matki.
W myśl art. 43 ust 6 ustawy świadczenie przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz wymaganą dokumentacją. Dla ustalenia miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek obojętne jest zatem, czy wniosek taki jest złożony pierwszego, czy ostatniego dnia miesiąca, ponieważ świadczenie przysługuje od miesiąca, a nie od dnia, w którym wniosek został złożony. Zatem zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przyznaje się od dnia złożenia wniosku, a nie jak sugeruje w swoim odwołaniu skarżąca od dnia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej dziecka.
Świadczenie w postaci zasiłku stałego nie ma charakteru uznaniowego, a przysługuje po spełnieniu określonych przepisami warunków. Zgodnie z tymi przepisami ta forma pomocy społecznej jest rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa odmawiając przyznania zasiłku stałego za okres od 1 sierpnia 2001 r. do 31 grudnia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo określił uprawnienia do pobierania tegoż zasiłku, to jest od dnia 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., gdyż wniosek o zasiłek stały zainteresowana złożyła w dniu 2 stycznia 2004 r.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], złożyła skargę M. Z. zarzucając jej naruszenie prawa. Podniosła, że o przyznanie zasiłku stałego zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w sierpniu 2001 r. Nie została poinformowana, o tym, że nie może starać się o taki zasiłek, w sytuacji, gdy jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna.
Od wielu lat starała się o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności córki, aż wreszcie wyrok sądu z dnia [...] sierpnia 2003 r. przesądził o tym, że jej córka wymaga stałej opieki. Przez cały czas odwoływania się od orzeczenia musiała dziecko utrzymywać i leczyć i tylko zarejestrowanie w urzędzie pracy pozwoliło jej na uzyskanie ubezpieczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, a mianowicie art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), który stanowi, iż z dniem wejścia w życie ustawy (1 maja 2004 r.) wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej z wyjątkiem decyzji w sprawie macierzyńskich zasiłków okresowych, decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w domu pomocy społecznej, w sprawie zezwoleń na prowadzenie domu pomocy społecznej i w sprawie umieszczenia dzieci w rodzinach zastępczych. W związku w powyższym należy przyjąć, iż decyzje w sprawie zasiłku stałego z dniem 31 kwietnia 2004 r. z mocy prawa wygasły i nie mogą być aktualnie przedmiotem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że organy nie ustaliły wszystkich okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy. Skarżąca powołuje się na to, że z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego zwróciła się w sierpniu 2001 r. Takiego wniosku nie ma w aktach sprawy. Z innych dokumentów wynika, że wywiad środowiskowy w związku z przyznaniem zasiłku stałego był przeprowadzony w dniu 22 października 2001 r. i pracownik socjalny nie wnioskował o jego przyznanie ze względu na treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka skarżącej K. Z., z którego nie wynika konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem polegającej na bezpośredniej pielęgnacji dziecka w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Orzeczenie taki musiało więc być dostępne pracownikowi socjalnemu w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 22 października 2001 r., lecz także brakuje go w aktach sprawy.
Jest natomiast dołączone do akt orzeczenie z dnia [...] czerwca 2002 r., które było złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. w dniu 20 listopada 2003 r., a więc nie to, o którym mowa w wywiadzie środowiskowym z dnia 22 października 2001 r.
Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika też, czy M. Z. pobierała zasiłek stały na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej przed jej nowelizacją dokonaną z dniem 1 stycznia 2002 r. przez art. 1 pkt 5 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 1792).
Dopiero na tle tak dokonanych ustaleń faktycznych należy rozważyć sytuację prawną skarżącej.
W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2002 r. ustalające, że niepełnosprawność datuje się od lipca 2001 r., utrzymane w mocy orzeczeniem z dnia [...] maja 2002 r., zmienione wyrokiem Sądy Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...] w części dotyczącej uznania, że stan zdrowia K. Z. uzasadnia konieczność stałego współdziałania na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz uznania, że konieczna jest stała pomoc osoby drugiej, wskazało na datę powstania lub kontynuowania niepełnosprawności dziecka.
Jeżeli zostanie niewadliwie ustalone, że wniosek o przyznanie zasiłku stałego złożony został w sierpniu 2001 r. podczas, gdy niepełnosprawność datuje się od lipca 2001 r., to od miesiąca, w którym został złożony wniosek skarżącej należy rozpatrywać możliwość przyznania zasiłku stałego. Nie zmienia tego, występująca w niniejszej sprawie sytuacja, że dopiero ostatecznie i prawomocnie został przez sąd powszechny w wyroku z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalony fakt konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, gdyż zgodnie z art. 43 ust 8 powołanej ustawy o pomocy społecznej świadczenie pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca na okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Ustawa o pomocy społecznej oraz akty wykonawcze do tej ustawy określają przypadki, w których wniosek osoby ubiegającej się przyznanie świadczenia musi zawierać dodatkowe dokumenty i jest to ubieganie się o miejsce w domu pomocy społecznej oraz o przyznanie renty socjalnej (vidé: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3443/01: LEX 81923).
Nadto podnieść należy, że organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepis art. 27 ust 2a powołanej ustawy o pomocy społecznej, który to przepis został wprowadzony do tej ustawy z dniem 23 listopada 1999 r. przez art. 1 pkt 2 lit.c ustawy z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 90, poz. 1001). Przepis ten stanowi, że zasiłek stały nie przysługuje osobie:
- 1) której dziecko przebywa w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej 5 dniu w tygodniu,
- 2) otrzymującej zasiłek dla bezrobotnych lub zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne.
Z przepisu art. 27 powyższej ustawy o pomocy społecznej można wyprowadzić wniosek, że osoba, która podjęła zatrudnienie nie może się ubiegać o ten zasiłek.
W okolicznościach niniejszej sprawy dotyczy to okresu od dnia 1 września 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., co do którego również skarżąca oświadczyła w skardze, że nie żąda wypłaty zasiłku stałego.
Natomiast jeżeli chodzi o pozostały okres objęty wnioskiem skarżącej, to jest od dnia 1 sierpnia 2001 r. do 31 sierpnia 2003 r., w czasie którego pozostawała zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to organy obu instancji wadliwie zastosowały przepis art. 27 ust 2a powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nie stanowi, aby samo zarejestrowanie w urzędzie pracy pozbawiało możliwości przyznania zasiłku stałego, gdyż tylko otrzymywanie zasiłku dla bezrobotnych pozbawia wnioskodawcę uprawnień do zasiłku stałego.
Wreszcie odnieść się należy do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o umorzeniu postępowania sądowego z uwagi na treść art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593).
Sąd nie uwzględnił tego wniosku. Skarżąca wnosiła o przyznanie zasiłku stałego za okres, w którym obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.).
Na podstawie obowiązującej wówczas ustawy odmówiono skarżącej M. Z. przyznania świadczenia z naruszeniem prawa.
Nie ma zatem przeszkód prawnych do oceny przez sąd legalności decyzji wydanych pod rządami powołanej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.
W tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt P 15/04 (Dz. U. Nr 41, poz. 402), w uzasadnieniu którego wskazał, że "art. 149 ust 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. jest przepisem materialnoprawnym, nie zaś procesowym. Przewiduje on wygaśnięcie wszystkich decyzji, lecz ze skutkiem ex nunc, to jest z datą wejścia w życie ustawy z 2004 r. Natomiast wygaśnięcie decyzji nie powoduje "uznania za niebyłe" tego, co się wydarzyło od momentu wydania decyzji – od 1 maja 2004 r. Tak byłoby, gdyby art. 149 ust 1 przypisywać skutek ex tunc. Wtedy jednak pojawiałby się, np. problem zwrotu już wypłaconych zasiłków. Decyzja w kwestii zasiłku jest bowiem zdarzeniem nakładającym powinność wypłacenia zasiłków (świadczenia powtarzalne w ramach nawiązanego stosunku o charakterze ciągłym). Wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenia powoduje, że ustaje (od daty wygaśnięcia) obowiązek wypłacenia świadczeń na przyszłość, co w niczym nie narusza podstawy prawnej i prawidłowości dotychczas wypłaconych świadczeń.
Tak jest w wypadku wygaśnięcia decyzji pozytywnych (przyznających zasiłek). Natomiast w wypadku decyzji negatywnej, nawet jej wygaśnięcie nie zdezaktualizuje powinności dokonania kontroli przez sąd administracyjny. Badanie zgodności z prawem decyzji dotyczy bowiem momentu jej wydania, a więc zdarzenia przed 1 maja 2004 r. i – co za tym idzie – oceny, czy odmówienie wypłacenia zasiłku za okres do 1 maja 2004 r. – było zgodne z prawem. Chodzi bowiem o to, czy decyzja (wydana przed 1 maja 2004 r.) była zgodna z prawem, czy też prawo narusza. Jeżeli okazałoby się, że decyzja negatywna była z prawem niezgodna, to dokonanie przez WSA tej konstatacji powoduje, że za okres do wejścia w życie ustawy z 2004 r. stronie należało przyznać zasiłek. Strona była zaś zasiłku tego pozbawiona tylko dlatego, że organ administracji naruszył prawo, wydając decyzję negatywną".
W świetle przytoczonych wyżej argumentów sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo materialne art. 27 ust 1 i ust 2a, a także przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku M. Z. należy zastosować przepis art. 27 ust 1 i art. 2a powołanej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, gdyż wniosek dotyczy okresu, w którym obowiązywała ta ustawa, a przepisy nowej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), które zastąpiły przepisy dotychczasowe o zasiłku stałym nie przewidują, iż ta nowa ustawa ma zastosowanie do spraw wszczętych nie zakończonych decyzją ostateczną.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.