Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr KOC/4769/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r. nr 000810/SP/07/2022 odmawiającą M. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. O.1.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu 30 września 2021 r. M. O. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączyła dokumenty medyczne opisujące stan zdrowia zarówno matki, jak i ojca – A. O. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jej ojciec ma 87 lat, umiarkowany stopień niepełnosprawności przyznany orzeczeniem z dnia 6 sierpnia 2018 r., znaczny niedosłuch i fizycznie nie jest w stanie opiekować się swoją żoną, a nawet sam korzystał z usług opiekuńczych.
Prezydent m.st. Warszawy wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), natomiast mąż M. O.1 zaliczony jest do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od tej decyzji strona powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że przyznanie świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie ma wprawdzie takiego orzeczenia, ale obiektywnie nie jest zdolny wypełnić obowiązku opieki.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konsekwencji nie zaakceptowało jednej z podawanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania świadczenia.
Organ odwoławczy przywołał jednak treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zauważyło, że A. O. jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a zatem nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji publicznej nie ma natomiast wiedzy specjalistycznej, aby samodzielnie oceniać lub kwestionować takie orzeczenie na podstawie innych dokumentów medycznych.
Odnosząc się do argumentów odwołania, organ stwierdził, że orzecznictwo w omawianym zakresie nie jest jednolite, zaś przepis jednoznacznie określa, komu i w jakiej sytuacji przysługuje uprawnienie. Organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swojego stanowiska.
M. O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2. błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego, a ponadto zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadzi w okolicznościach niniejszej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - córka niepełnosprawnej, która chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną matką - zostałaby tej opieki pozbawiona;
- 3. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez męża;
- 4. uporczywe odmawianie przez Prezydenta m.st. Warszawy kompleksowego rozpatrzenia już drugiego wniosku przedstawionego przez skarżącą, bowiem SKO w swojej decyzji dotyczącej odwołania do poprzedniego wniosku stwierdziło niekonstytucyjność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy dyskryminacyjnej ze względu na wiek osoby niepełnosprawnej;
- 5. niejasność zaskarżonej decyzji, tj. sformułowania "nadesłanie oryginałów". ponieważ wszystkie pisma skarżącej wysłane były drogą elektroniczną e-PUAP;
- 6. brak rozpatrzenia sprawy w szerszym kontekście społecznym i instytucjonalnym;
- 7. brak logiki polegający na nieuznaniu A. O. jako osoby niepełnoprawnej w stopniu uniemożliwiającym opiekę nad żoną, co jest sprzeczne z decyzjami wydanymi przez Prezydenta m.st. Warszawy w kontekście świadczeń w formie usług opiekuńczych realizowanych przez OPS [...];
- 8. brak logiki w argumentacji dotyczącej obowiązku alimentacyjnego i de facto manipulowanie tym obowiązkiem lub jego brakiem w zależności od potrzeb administracji samorządowej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że małżonek osoby niepełnosprawnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał ukończone 87 lat, podczas gdy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie zrównują osoby, które ukończyły 87 lat z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Zatem ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wbrew twierdzeniom skargi, wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje co do zasady prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na niej, jako córce osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu).
Organ nie kwestionuje także okoliczności legitymowania się przez matkę skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika z kolei konieczność zapewnienia jej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ponadto należy podkreślić, że organ odwoławczy nie zaakceptował stanowiska organu I instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podzieliło w tym zakresie zarzuty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące zastosowania art. 17 ust. 1b ww. ustawy nie mogły zostać uwzględnione, bowiem przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia SKO w zaskarżonej decyzji.
Przyczyną wydania decyzji odmownej było natomiast wystąpienie w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca podnosi natomiast, że fakt, iż jej ojciec ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także ukończył 87 lat (na dzień wydania zaskarżonej decyzji), oznacza, że nie jest on w stanie sprawować efektywnej opieki nad swoją żoną, tj. matką skarżącej.
Odnosząc się do tych argumentów, należy wyjaśnić, że w swoim orzecznictwie sądy administracyjne nie zajmowały jednolitego stanowiska co do sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niektórych wyrokach sądy odwoływały się do literalnego brzmienia tego przepisu i stwierdzały, że jedynie legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek wyłączający zastosowanie omawianej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Z kolei w innych orzeczeniach sądy odwoływały się do ratio legis tego przepisu i uznawały za konieczne badanie przez organy faktycznych możliwości sprawowania opieki przez małżonka niezależnie od stwierdzonego w orzeczeniu stopnia niepełnosprawności.
Wspomniana rozbieżność w orzecznictwie była przyczyną wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskutek powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22 przesądził w pkt 2, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, "w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. [...] Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. [...] Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.
Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium ‘przesunięcia’ uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą."
Należy wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II GSK 709/19, Lex nr 3429752 oraz z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22, Lex nr 3444675). W myśl art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przy tym stanowisko wyrażone w powołanej uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r.
W konsekwencji postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące stanu zdrowia jej ojca oraz nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania przez organy obydwu instancji nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym dokonana przez organ wykładnia tego przepisu, w szczególności w świetle treści przywołanej uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, została przez Sąd oceniona jako prawidłowa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.