Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania A. Oddział Terenowy w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].
Postępowanie w tej sprawie uruchomione zostało wnioskiem małżonków M. i M. Z., a po jego rozpatrzeniu Prezydent [...] ww. decyzją z dnia [...], w pkt I orzekł o odpłatnym przekształceniu na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności, w pkt II – ustalił opłatę z tytułu przekształcenia na kwotę [...] zł, w pkt III – orzekł o rozłożeniu ustalonej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej nieruchomości, na 20 rat rocznych w wysokości [...] zł, przy czym [...] zł płatne na konto A., a pozostała kwota [...] zł na konto Zarządu [...] ustalił też terminy płatności poszczególnych rat, w pkt IV – wskazał, że w celu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa związanych z opłatą z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości opisanej w pkt I niniejszej decyzji ustanawia się hipotekę przymusową w wysokości [...] zł oraz, że ostateczna decyzja jest podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej, w pkt V - że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stanie się ostateczna oraz, że decyzja stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej, a w pkt VI - że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił m. in., że niniejsza decyzja administracyjna zawiera również rozstrzygnięcie w kwestii przekazania 25% kwoty na rzecz powiatu, na którego obszarze położona jest nieruchomość, a to na podstawie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie podał, że rozstrzygnięcie w kwestii podziału środków z opłaty za przekształcenie prawa użytkowana wieczystego w prawo własności nie ma charakteru sprawy cywilnej. To, że przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych. Kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza strefą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych (v. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 - sygn. Akt III CZP 35/11).(...) W ten sposób został w dalszym ciągu przewidziany administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygnięcia spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że od wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będących dotychczas własnością Skarbu Państwa, potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na którego obszarze położona jest nieruchomość. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41. poz. 361 z późn. zm.), [...] jest gminą na prawach powiatu, a zatem kwota [...] zł należy się [...], które jest reprezentowane przez Zarząd [...] jako jego jednostka organizacyjna.
W odwołaniu od tej decyzji A. zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej pkt III i IV, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1, ust. 6 i ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez niezasadne przyjęcie, że 25% należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przysługuje powiatowi i powinno być płacone na rzecz Zarządu [...] oraz zaniżenie kwoty hipoteki przymusowej.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt III do VI i orzekł w tym zakresie:
III - rozłożyć na 20 rat, opłatę o której mowa w pkt II, ustalając, że będą płatne w następujący sposób:
pierwszą ratę w wysokości [...] zł należy wpłacić na rachunek bankowy A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja przekształceniowa stanie się ostateczna, pozostałą należność należy wpłacać w 19 równych ratach rocznych każda po [...] zł płatnych do 31 marca każdego roku;
od niezapłaconych w terminie opłat naliczane będą odsetki za zwłokę w wysokości określonej w przepisach; wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości opisanej w pkt I niniejszej decyzji;
IV - prawo użytkowania wieczystego, opisane w pkt I, przekształci się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stanie się ostateczna;
V - ostateczna decyzja przekształceniowa stanowi podstawę wpisu na rzecz małż. M. i M. Z. prawa własności w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W pozostałej części zaskarżoną decyzję organ II instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] wskazał, że odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie. Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona w [...], przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o powierzchni [...], ha, oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Z odpisu księgi wieczystej Nr [...] wynika, że jako właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] wpisany jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty małż. Z. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie spełnione są wymogi przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz małż.
Z. (art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Wysokość opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustalono prawidłowo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego [...] przez rzeczoznawcę majątkowego z uprawnieniami [...]; wartość rynkowa nieruchomości jako przedmiotu prawa własności wyniosła [...] zł, a wartość jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego [...] zł. Różnica między tymi kwotami stanowi odpłatność za przekształcenie.
I dalej, organ podał, że przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie jest nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył A. Decyzja Prezydenta [....] z dnia [...] podlega weryfikacji, ponieważ narusza obowiązujące przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zakresie:
potrącenia 25% z przyszłej opłaty przekształceniowej, ustanowienia hipoteki przymusowej i określenia kwoty zabezpieczenia hipotecznego.
Organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art.
5. Przepis ten w sposób jasny ustanawia zasadę, iż opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na rzecz dotychczasowego właściciela. Jest bezsporne, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, którego uprawnienia wykonuje na zasadzie wyłączności A. Według art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) A. jest państwową osobą prawną, której zgodnie z art. 5 ust. 1 Skarb Państwa powierza wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 - w szczególności do nieruchomości wchodzących w skład [...]. Skoro zatem opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest na rzecz dotychczasowego właściciela, to uprawnienie do uzyskania opłaty mieści się w uprawnieniach (dotychczasowego) właściciela nieruchomości. W konsekwencji A. jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot będący osobą prawną, wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, posiada status strony w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczy ono interesu prawnego A. Jednocześnie z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na rzecz A. tj. podmiotu wykonującego prawo własności dotychczasowego właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa), co również wynika z art. 20c ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Następnie organ wskazał, że przepis art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu stanowi, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie którym, od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu (miasta na prawach powiatu), na obszarze którego położone są te nieruchomości. Podkreślenia wymaga jednakże fakt (jak podał organ), iż przepisy art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym zakresie nie odnoszą się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu.
Przepisy te nie określają podmiotu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia, a zatem nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 nie ma zastosowania, a w konsekwencji należy uznać, iż organ I instancji nie był uprawniony do odmiennego określenia podmiotu, na którego rzecz winna zostać wniesiona opłata. Oznacza to, że organ I instancji naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z powołanymi wyżej przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a w szczególności powołany wyżej art. 20c ust. 1 pkt 1. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III decyzji dotyczące potrącenia 25% opłaty przekształceniowej na rzecz Zarządu [...] – [...] jest rozstrzygnięciem bez podstawy prawnej.
Zarówno ustawa przekształceniowa, jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidują orzekania w tym zakresie w drodze decyzji. W przypadku gruntów, którymi gospodaruje A. na podstawie cyt. art. 23 ust. 3 ugn starostom przysługuje prawo do żądania przekazania, jako dochód powiatu, 25% środków uzyskanych przez A. Powyższe stanowisko (jak podniósł Wojewoda) jest uzasadnione także ze względu na konstrukcję odesłania wynikającego z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu. Przepis ten nakazuje bowiem stosować odpowiednio art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do "wpływów osiąganych z opłaty z tytułu przekształcenia". Osiągnięcie wpływu z opłaty może nastąpić dopiero po jej uiszczeniu przez użytkownika wieczystego, tzn. dopóki wieczysty użytkownik nie wniesie opłaty, nie stanowi ona "osiągniętego wpływu".
Nie można zatem traktować cyt. art. 4 ust. 14 jako samoistnej (wyłącznej) podstawy prawnej wskazania starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) jako organu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia lub jej części.
Prezentowana interpretacja przepisów ustawy o przekształceniu znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 99/08.
Organ stwierdził też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo- administracyjnym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1090/10 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1188/10), uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia, przy czym do potrącenia, w rozumieniu tego przepisu, nie można stosować przepisów Kodeksu cywilnego. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje starostom jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskanych (tj. po faktycznym uiszczeniu przez użytkownika wieczystego) przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty określonej w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej.
W świetle powyższego całość opłaty winna być uiszczona na rachunek A., zaś Prezydentowi [...] – [...] przysługuje uprawnienie do żądania od A. przekazania, jako należny dochód powiatu 25% środków uzyskanych przez A. z tytułu przekształcenia.
Wojewoda podał również, że orzeczenie w pkt VI zaskarżonej decyzji o ustanowieniu hipoteki przymusowej i określenie wysokości kwoty zabezpieczenia jest niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy przekształceniowej. Ustanowienie hipoteki należy bowiem do drogi sądowej i następuje w postępowaniu wieczystoksięgowym. Powołany w podstawie prawnej przepis art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej – stanowiący, iż wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem - nie daje podstaw do orzekania w decyzjach przekształceniowych w przedmiocie zabezpieczenia hipotecznego. Odpowiedni zapis w tym zakresie w decyzji może mieć wyłącznie charakter informacyjny, a nie rozstrzygający co do istoty.
Z tych też przyczyn organ odwoławczy uznał, że należało zastosować instytucję reformacji, tj. uchylić zaskarżoną decyzję w niezbędnym zakresie (w części) i orzec co do istoty.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...],[...] zaskarżyło wskazaną decyzję w części, w jakiej uchyla ona decyzję organu I instancji i orzeka co do istoty.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu", w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., i art. 20c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do orzekania w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o uprawnieniu powiatu do uzyskania 25% opłaty z tytułu przekształcenia, skutkujące nieprawidłowym określeniem w decyzji o przekształceniu podmiotu, na którego rzecz winna zostać wniesiona opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ze stanowiskiem Wojewody [...] nie można się zgodzić. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że 25% środków z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ma stanowić dochód [...]. Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego organ może rozstrzygać o uprawnieniu powiatu, na którego obszarze położona jest nieruchomość do uzyskania 25% opłaty należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powołano się przy tym na art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że w judykaturze uznano, że w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa droga sądowa jest niedopuszczalna (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r. III CZP 35/11, OSNC 2012/3/30).
Analiza uzasadnienia ww. uchwały prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie w kwestii podziału środków z opłaty za przekształcenie prawa użytkowana wieczystego w prawo własności nie ma charakteru sprawy cywilnej. Wskazano także, że zamieszczanie w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu uznaje się za dopuszczalne w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 702/13 WSA w Olsztynie wskazał, że "prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że o tym prawie (uprawnieniu) orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Przemawia za tym treść całego art. 4 ustawy przekształceniowej, który zawiera - oprócz ust. 14 - szereg innych regulacji stanowiących bezpośrednie podstawy do konkretnych rozstrzygnięć decyzji przekształceniowej". Taki sam pogląd został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/G1 1090/10.
I dalej, podniesiono, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, nie może być stosowany z pominięciem regulacji z ust. 14 tego artykułu. Zaznaczono, że cała treść art. 4 ustawy o przekształceniu dotyczy ustalenia opłaty za przekształcenie. Jednocześnie nie można pominąć, iż art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu odsyła do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 3 u.g.n., co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania wprost, ale z modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i charakter opłaty za przekształcenie.
W ocenie strony skarżącej, z treści przepisów art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 23 ust. 3 u.g.n. wynika, jakie podmioty uprawnione są do uzyskania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie sposób rozstrzygać kwestii na rzecz jakich podmiotów ma być uiszczona ww. opłata wyłącznie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu i z pominięciem regulacji zawartej w art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu. W konsekwencji w postępowaniu z wniosku o przekształcenie dopuszczalne jest, zdaniem strony skarżącej, określenie, że 25% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego należy wpłacać na rachunek powiatu uprawnionego do uzyskania tych środków.
W konsekwencji stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w sposób jasny i nie budzący wątpliwości określił sposób regulowania należności z tytułu opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uwzględnia zarówno przysługujące A. która wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa uprawnienie do uzyskania 75% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jak i uprawnienie powiatu, na obszarze którego położona jest nieruchomość do uzyskania 25% opłaty z tytułu przekształcenia.
Jednocześnie rozstrzygnięcie to nie powoduje wątpliwości, co do rozdysponowania kwot osiągniętych z tytułu opłaty za przekształcenie, w szczególności, co do trybu dochodzenia należnej powiatowi części opłaty za przekształcenie. W świetle powyższego należy przyjąć, że Wojewoda [...] w nieprawidłowy sposób ocenił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie określenia podmiotów, na których rzecz winna zostać wniesiona opłata za przekształcenie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w zaskarżonej części nie narusza prawa.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] w części, w jakiej po uchyleniu decyzji I instancji, orzeczono w niej co do istoty, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83).
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a spór w tej sprawie powstał w zakresie dotyczącym określenia podmiotu uprawnionego do uzyskania opłaty z tytułu przekształcenia. Organ I instancji orzekając w sprawie w dniu [...], uznał bowiem, że wobec treści art. 4 ust. 1 i ust. 14 ww. ustawy, 75% kwoty opłaty stanowi dochód dotychczasowego właściciela, a 25% tych środków – dochód powiatu, na którego obszarze znajduje się nieruchomość. Stąd też, w decyzji z dnia [...] zawarł w pkt III rozstrzygnięcie zobowiązujące do uiszczenia opłaty (rozłożonej na raty na wniosek wnioskodawców postępowania), w części na konto A., a w części (stanowiącej 25% opłaty), na konto Zarządu [...] –[...]. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska uznając, że obowiązujące przepisy prawa jednoznacznie określają podmiot uprawniony do uzyskania opłaty za przekształcenie prawa do nieruchomości w całości.
Z tego też powodu wydał orzeczenie reformatoryjne w sprawie, tj. uchylił decyzję I instancji w części i w uchylonej części orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Orzekając co do istoty, w pkt III zawarł rozstrzygnięcie ustalające, że raty opłaty z tytułu przekształcenia będą płatne wyłącznie na konto A. W ocenie Sądu, rozstrzygnięciu organu II instancji, w opisanej powyżej kwestii, dotyczącej wskazania podmiotu uprawnionego do opłaty za przekształcenie jest prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż dokonując takiej oceny, w całości podzielił argumentację organu odwoławczego przedstawioną w zaskarżonej decyzji w tej materii.
Rozwijając tę ocenę, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...), osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art.
5. Przytoczony przepis jest jedynym w omawianej ustawie, który określa podmiot uprawniony do opłaty z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa do nieruchomości. Wyraźnie wskazuje przy tym, że jest nim dotychczasowy właściciel nieruchomości. Tym samym, orzekając o przekształceniu, organ obowiązany jest ustalić opłatę za przekształcenie (zgodnie z art. 4 ust. 2), i wskazać podmiot uprawniony do jej otrzymania (zgodnie z art. 4 ust. 1).
W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że przedmiotem przekształcenia była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył A. Nieruchomość ta, objęta niniejszym postępowaniem, została bowiem przekazana A. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187). Z powyższego wynika więc, że nieruchomość gruntowa objęta postępowaniem, wchodziła w skład [...], to zaś oznacza, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył A. wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, A. obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne.
Przytoczone przepisy wskazują w efekcie, że wolą ustawodawcy było, aby Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywał za pośrednictwem A. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty jest skorelowany ze zdarzeniem w postaci przejścia prawa własności nieruchomości. Na podmiot będący do czasu przekształcenia użytkownikiem wieczystym nakłada się obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz podmiotu, któremu dotychczas przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Dotychczasowym właścicielem w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 2005 r. jest zaś Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Przy czym, prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje w niniejszej sprawie A. Na powyższe słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo w konsekwencji wywodząc, że tylko A. wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) jako "dotychczasowy właściciel" jest podmiotem uprawnionym do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia.
Powyższej oceny nie zmienia treść art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu, zgodnie z którym do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy czym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.
Jak z powyższego wynika, przepis art. 23 ust. 3 u.g.n. przyznaje staroście prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz na mocy art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu - opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Podkreślić jednak trzeba, iż ww. przepis art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym zakresie nie odnosi się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przepis ten nie określa bowiem podmiotu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia, a tym samym - nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Dotyczy zupełnie innej kwestii, mającej charakter następczy w stosunku do ustalenia opłaty i podmiotu uprawnionego do niej. Wskazany przepis formułuje bowiem jedynie prawo powiatu do żądania czwartej części opłaty z tytułu przekształcenia, a jednocześnie wynika z niego, że potrącenie tej części opłaty ma zastosowanie "do wpływów osiąganych z opłat" (co też wskazuje na jego następczy charakter w stosunku do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, albowiem do potrącenia może dojść dopiero po osiągnięciu wpływów, a więc - gdy decyzja o przekształceniu zacznie być wykonywana).
Podnieść też trzeba, iż przepisy art. 4 ustawy o przekształceniu regulują różne kwestie odnoszące się do opłaty z tytułu przekształcenia, ale nie wszystkie obligują organ do skonkretyzowania określonego prawa lub obowiązku aktem administracyjnym (v. art. 4 ust. 4 i 6 omawianej ustawy). Nie sposób w efekcie wywieść, aby decyzja o przekształceniu musiała zawierać także rozstrzygnięcie na zasadzie art. 4 ust. 14 omawianej ustawy. Nie sposób też przyjąć, że ww. art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu należy stosować łącznie z art. 4 ust. 14 tej ustawy (w sytuacji gdy przepisy te dotyczą zupełnie różnych kwestii).
Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi i argumentacji w niej podniesionej.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, całość opłaty winna być uiszczona na rachunek A., zaś Prezydentowi [...] – [...] przysługuje ewentualnie jedynie uprawnienie do żądania od A. (a nie od dotychczasowego użytkownika wieczystego) przekazania czwartej części środków uzyskanych przez A. z tytułu przekształcenia prawa własności przedmiotowej w sprawie nieruchomości.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.