Uzasadnienie
Decyzją z 6 marca 2023 r., nr KOA/1437/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A. U., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 30 stycznia 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z 7 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) A. U. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. B. Decyzją z 30 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił A. U. przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. U. wskazując, że mąż jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do samodzielnej egzystencji, jego stan wymaga kontroli i badań, a on sam nie potrafi się nawet ubrać. Stracił całkowicie słuch i wymaga stałej opieki przez 24 godziny na dobę. Skarżąca podniosła, że mąż nie ma żadnej emerytury i renty, otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie w wysokości 500 zł, co wraz z emeryturą skarżącej, nie wystarcza na podstawowe artykuły.
Decyzją z 6 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 30 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podniósł, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca, będąc małżonką wymagającego opieki R.B., jest osobą mogącą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.Kolegium wskazało, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z 18 listopada 2019 r. o zaliczeniu R. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od 53-go roku życia, a orzeczenie wydano na stałe.
Ponadto, R. B. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 27 kwietnia 2022 r. o trwałej niezdolności R.B. do samodzielnej egzystencji wynika również, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 27 stycznia 2022 r.
Organ podniósł, że w dniu 21 grudnia 2022 r. A. U. złożyła oświadczenie, że sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jednakże osoba sprawująca opiekę musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ przywołał następnie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące obowiązku umożliwienia osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia wyboru jednego ze świadczeń: emerytalnego lub pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powyższemu obowiązkowi sprostał, gdyż pismem z 13 grudnia 2022 r. wezwał A. U. do wskazania, które świadczenie wybiera, a także pouczył wnioskodawczynię o zawieszeniu, na jej wniosek, prawa do emerytury. Jednakże, pomimo upływu zakreślonego terminu skarżąca nie przedłożyła decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury. Nie poinformowała również organu, że wystąpiła o zawieszenie wypłaty emerytury. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że podczas składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można przy tym uznać, że organ pierwszej instancji czynił przeszkody w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego. Informował bowiem jakie czynności strona mogła wykonać aby z prawa wyboru skorzystać, Nie jest zarazem możliwe aby stronie w pierwszej kolejności zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero później zrezygnowała z pobierania świadczenia emerytalnego. W tej sytuacji Kolegium uznało, że w okolicznościach sprawy istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy).
Kolegium przywołało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podniósł, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. U. zaskarżając ją w całości.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. B. Wskazała, że w dniu 21 marca 2023 r. złożyła wniosek (która załącza do skargi) o zawieszenie prawa do emerytury i zarzuciła organowi nieuwzględnienie tego faktu. Podniosła również, że nie została poinformowana przez organ drugiej instancji, że do wydania decyzji pozytywnej powinna zawiesić pobieranie przez nią emerytury. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Uzasadniając decyzję podjętą na podstawie powyższych regulacji Kolegium stwierdziło, że brak rezygnacji z pobieranej emerytury stanowi w konsekwencji przeszkodę do przyznania A.U. świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie została wyeliminowana negatywna przesłanka wyłączająca nabycie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca została poinformowana przez organ pierwszej instancji o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.
Sąd wskazuje, że podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, do którego również odwołał się organ odwoławczy, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (tj. w niniejszej sprawie emerytury). Wybór taki strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2023 r., poz. 1251), zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 253/21, Lex nr 3194913).
Jednocześnie jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano trafny pogląd, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można wymagać od strony uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Pogląd ten sformułowano wprawdzie na kanwie przepisów o zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych, lecz w ocenie sądu w składzie orzekającym znajduje on również zastosowanie w niniejszej sprawie gdzie wskazywaną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury. Według wskazanego poglądu wymaganie organu aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, przed zbadaniem czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją bowiem w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1004/20, Lex nr 3268931).
Konieczność unikania takiej stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje organom zaniechanie przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego). Wręcz przeciwnie, organy powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy powinny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 ustawy prawa wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1194/21, Lex nr 3332885).
Wspomniany art. 17 ust. 1 ustawy określa ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, którymi są: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki, pozostawanie opiekuna i osoby wymagającej opieki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, a także niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia organ powinien w pierwszej kolejności, a więc zanim wezwie stronę do wyboru jednego ze świadczeń, dokonać analizy wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Podkreślić przy tym trzeba, że organ powinien również zbadać, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a sprawowaną przez tę osobę opieką.
Jak już wskazano wyżej, w sytuacji gdy dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń, w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Podkreślić przy tym trzeba, że to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. organ obowiązany jest bowiem do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia. Celem regulacji dotyczącej zbiegu praw do świadczeń jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania różnych świadczeń. Samo jednak dokonanie przez skarżącą wyboru świadczenia jest decydujące dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy jest ono świadczeniem wyższym.
Zatem po wystąpieniu zbiegu uprawnień oraz dokonaniu wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być poinformowanie skarżącej czy spełnia wymogi do przyznania jej świadczenia wyższego i jedyną przeszkodą jest brak zawieszenia prawa do emerytury.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie przyjął, że dopiero zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Nie dostrzegł jednak braku prawidłowego pouczenia skarżącej w tym zakresie. Wyjaśnić trzeba, że obowiązek informowania stron postępowania wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego ostatniego przepisu jest zmobilizowanie organów do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości.
W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma organów, z którego wynikałaby informacja, że w przypadku skarżącej organy uznały, że są spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego i w konsekwencji, aby móc otrzymać wnioskowane świadczenie, skarżąca musi zawiesić (wstrzymać) prawo do pobieranego świadczenia. Wręcz przeciwnie organ pierwszej instancji wskazał na dwie przeszkody przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, to jest brak możliwości ustalenia kiedy powstała niepełnosprawność męża skarżącej oraz okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury. Organ w żadnym stopniu nie rozważał występującej w sprawie sytuacji zbiegu prawa do różnych świadczeń w kontekście umożliwienia wyboru wyższego świadczenia przez skarżącą.
Podkreślić trzeba, że wymaganie aby strona zrezygnowała, czy też zawiesiła świadczenie, jeszcze przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wyższego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy żądane świadczenie faktycznie otrzyma. Organy powinny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie prawa wyboru świadczenia.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie w zakresie spełniania przez skarżącą przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniając stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. W sytuacji stwierdzenia, że jedyną negatywną przesłanką jest pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego, organ wezwie ją do złożenia oświadczenia, które świadczenie wybiera, tj. emerytalne czy pielęgnacyjne, i przedłożenia dokumentów dotyczących zawieszenia emerytury.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.