Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku H.W., H.C. i M.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. na rzecz W. i B. B. z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste [...] części gruntu o pow. [...] m2, na którym usytuowany jest budynek.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], w której organ ten stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r., nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], w części dotyczącej [...] lokali, w tym lokalu nr [...], oraz udziałów przypadających tym lokalom w części wspólnej budynku, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Decyzją z [...] lipca 1997 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1959 r. nt [...] odmawiające przyznania H.P., M.M. i H.C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Prezydent W. ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego [...] części gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz H.P., M.M. i H.C. po 1/3 części dla każdej z nich, odmawiając równocześnie ustanowienia takiego prawa do udziału wynoszącego [...] części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...] i [...].
Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2001 r. H.W., H.C. i M.D. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste [...] części gruntu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem wskazując na brak u wnioskodawczyń legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Organ wskazał, że w dacie wydania decyzji o sprzedaży powyższego lokalu wnioskodawczynie będące następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości, nie posiadały żadnych praw do przedmiotowej części nieruchomości. Wnioskodawczynie mają prawa strony jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdzona została nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., natomiast w tej części, w której nie stwierdzono nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wnioskodawczynie mają jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do bycia stroną postępowania. Interes prawny bowiem musi wynikać z konkretnego przepisu prawa (art. 28 kpa). Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt l SA 505/00 (niepublik.) w którym zaprezentowano taki pogląd i wyjaśniono jego uzasadnienie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.W., H.C. i M.M. podniosły, że nie zgadzają się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonej decyzji. Wskazały, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano także pogląd odmienny od zaprezentowanego w wyroku wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (wyroki w sprawach: I SA 1170/99 i I SA 1168/99). W ocenie odwołujących się, przyjęcie w tej sytuacji rozwiązania niekorzystnego dla stron, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa (art. 8 kpa).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z [...] lipca 2002 r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] czerwca 2002 r. oceniając negatywnie możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu z wniosku H.W., H.C. i M.M. Kolegium stwierdziło, że aktualnie wiąże ustalenie zawarte w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., w której organ ten stwierdził, iż w zakresie dotyczącym sprzedanych lokali oraz przypadających na te lokale części wspólne budynku, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) nie niweczy skutków i nie przywraca stanu poprzedniego, gdyż decyzja - chociaż wadliwa pozostaje w obrocie prawnym.
Stwierdzenie zatem wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej z naruszeniem prawa oznacza, że Skarb Państwa - wprawdzie wadliwie, lecz skutecznie nabył własność lokali. Stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 kpa). Postępowanie w sprawie sprzedaży lokalu dotyczyło interesu prawnego właściciela lokalu, którym był Skarb Państwa. W dniu wydania decyzji o sprzedaży lokalu wnioskodawczynie nie legitymowały się żadnym tytułem prawnym do budynku przy ul. [...]. W świetle powyższego organ nie znalazł podstaw do uchylenia poprzedniej decyzji.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. H.W., H.C. i M.M. wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżące domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosły, iż posiadają interes prawny w tym, aby wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji administracyjnej orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego i oddaniu nabywcom lokalu odpowiedniej części gruntu w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że decyzja o sprzedaży lokalu i oddaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste jest konsekwencją wadliwej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Zarzuciły naruszenie art. 7 kpa przez dokonanie wykładni prawa na niekorzyść obywateli, a także zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżących przy rozbieżności orzecznictwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. mogło skorzystać z prawa wystąpienia z pytaniem prawnym na podstawie art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
W ocenie skarżących, decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. jako logiczna konsekwencja bezprawnej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., została również wydana z naruszeniem prawa. Obie decyzje pozostają w oczywistym związku przyczynowym, gdyż gdyby rażąco naruszająca prawo decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie została wydana, nie doszłoby do wydania decyzji o sprzedaży lokalu. Zatem interesu prawnego skarżących dotyczą obie wadliwe decyzje, ponieważ ich konsekwencją stało się pozbawienie prawa przysługującego na mocy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Wobec rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii, czy byli właściciele gruntów warszawskich mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na tym gruncie w sytuacji, gdy stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej gruncie na rzecz byłych właścicieli co do sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa, a także w związku z toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1708/02 w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., Sąd postanowieniem z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 1911-1913/02 zawiesił postępowanie sądowe w sprawie objętej skargą do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 w przedmiocie skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1708/02, ONSAiWSA 2005/5/92, postanowieniem z dnia 16 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowe i zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1708/02 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] stwierdził, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy odzyskali część lokali (nie sprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia, na ich rzecz, własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego), w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa. Uzasadniając przyjęte stanowisko Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok z\NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995 nr 1, poz. 32, także wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OSA 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 3).
Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach kpa, było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 niepublik.). Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.
Sprawa o stwierdzenie nieważności jest sprawą nową, jednakże jej wynik może dotyczyć dawnych właścicieli i ich następców prawnych, a w tym ich sfery praw podmiotowych po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż w razie stwierdzenia nieważności aktualne stają się ich roszczenia związane z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Interes prawny byłych właścicieli wiąże się więc z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniu, że określone czynności prawne zostały dokonane z pokrzywdzeniem wierzycieli (skarga pauliańska). Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Oczywiście stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu jest możliwe jedynie przy wykazaniu przesłanek z art. 156 § 1 kpa, co jednak nie jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu.
Przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004r. sygn. akt OSK 919/04 wraz z argumentacją jego uzasadnienia w zasadniczy sposób oddziałuje na ocenę prawną w sprawie rozpoznawanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ został wydany w sprawie dotyczącej takiego samego stanu faktycznego i prawnego oraz wobec tej samej strony skarżącej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy następczynie prawne byłego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w W. mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] dotyczącej sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na gruncie tej nieruchomości.
Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd wziął ponadto pod uwagę rozstrzygnięcia zawarte w niepublikowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2005 r. sygn. akt OSK 1284/04 oraz z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1301/04, z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1534/04 i z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1372/04, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie samo stanowisko, jak w omawianym wyroku NSA z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2002 r. pozostają w sprzeczności z tym stanowiskiem, podlegały one uchyleniu przez Sąd jako naruszające art. 157 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.