Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego.
Powyższa decyzja została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił M. T. przyznania specjalnego zasiłku celowego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. T. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ podniósł, że przepisy powołanej ustawy zawierają ogólną zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, do których niewątpliwie należą zasiłki celowe, przysługuje, m. in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, przy jednoczesnym występowaniu jednej z dysfunkcji takiej jak bezrobocie, ubóstwo, długotrwała lub ciężka choroba, alkoholizm lub narkomania.
Kolegium wskazało następnie na definicję dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Organ wyjaśnił jakich kwot nie wlicza się do dochodu i podniósł, że stosownie do art. 8 ust. 9 i 10 ww. ustawy przy wyliczaniu dochodu uwzględnia się wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego. Przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 308 złotych.
Kolegium podniosło, że decyzja podejmowana w zakresie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ może przyznać taki zasiłek, ale nie musi. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
W ocenie organu, w niniejszej sprawie bezspornie występują przesłanki z art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawca jest bowiem osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem z [...] grudnia 2017 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 grudnia 2019 r. oraz orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS uznającym wnioskodawcę okresowo - do lutego 2020 r. - za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym (nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji).
Wnioskodawca utrzymuje się ze świadczenia rentowego z KRUS w wysokości [...] zł oraz zasiłku stałego w kwocie [...] zł - łącznie [...] zł. Ponadto, w oświadczeniu z [...] grudnia 2019 r. poinformował on, że ponosi zobowiązania alimentacyjne w kwocie 300 zł miesięcznie, które, co do zasady, podlegają odliczeniu od ogólnego dochodu. Zatem miesięczny dochód wnioskodawcy, po odliczeniu zobowiązań alimentacyjnych, organ ustalił na kwotę [...] zł. Dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe pozwalające skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego.
Organ wskazał również, że M. T. jest właścicielem gospodarstwa rolnego (grunty z zabudowaniami gospodarczymi i domem mieszkalnym) o powierzchni ok. 19 ha (grunty rolne o pow. [...] ha fizycznych, [...] ha przeliczeniowych; grunty leśne o pow. [...] ha). Na mocy umowy poświadczonej notarialnie z [...] czerwca 2015 r. przedmiotowe gospodarstwo wnioskodawca oddał w dzierżawę matce B. T. (zgodnie z treścią umowy zamieszkałej w [...]) bez czynszu dzierżawnego, w zamian za, jak to określono, "zadłużenia z roku 2008 i inne również z roku 2014 razem z odsetkami". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje się założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości obecnie 308 zł. Od tej zasady nie przewiduje się żadnych wyjątków. Organ podniósł, że przy wyliczaniu dochodu Burmistrz wprawdzie nie uwzględnił powierzchni gospodarstwa rolnego, którego skarżący jest właścicielem, lecz nie ma to znaczenia, gdyż i tak kryterium dochodowe zostało przekroczone.
Kolegium wskazało, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego organ powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia, o którym mowa w z art 41 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że jest to pojęcie niedookreślone. Przyjmuje się, że jest to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.
Kolegium podsumowało, że organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił przesłanki skutkujące odmową przyznania uprawnienia do zasiłku celowego (przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego), jak również wykazał, że trudna sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącego nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", w którym zainteresowany znalazł się obecnie. W ocenie organu, nie bez znaczenia pozostaje, że wnioskodawca jest pod stałą opieką Ośrodka, który stale udziela mu wsparcia w postaci świadczeń z pomocy społecznej, m.in. zasiłki celowe w miesiącach styczeń, marzec, maj; specjalny zasiłek celowy na miesiące lipiec, wrzesień i listopad oraz świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności z programu "Posiłek w szkole i w domu" na m-c grudzień. Zatem, potrzeby zgłaszane przez wnioskodawcę są przynajmniej częściowo zaspokajane.
Organ zaznaczył, że forma pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych, jak też specjalnych zasiłków celowych, nie jest przewidziana na pokrycie pełnych, comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej. Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu - w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych. Wykładnia art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości.
Kolegium dodało, że obowiązek dostarczania środków utrzymania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnioskodawca jest zatem uprawniony do szukania wsparcia finansowego pośród zobowiązanych do alimentacji członków rodziny. W tym celu w pierwszej kolejności powinien podjąć starania aby ustalić miejsca zamieszkania swoich dorosłych dzieci (kierownik ośrodka może, w drodze umowy, ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy). Ponadto, zdaniem organu, okresowa całkowita niezdolność wnioskodawcy do pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza odpowiedniego zatrudnienia na stanowisku przystosowanym (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2017 r.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. T. podnosząc, że z powodu tego, że jest w szpitalu w najbliższym czasie nie będzie mógł odbierać korespondencji. Jednocześnie złożył wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych oraz przyznanie pełnomocnika z urzędu, gdyż z uwagi na niskie dochody oraz stan zdrowia nie jest w stanie sam poradzić sobie z tymi sprawami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, w całości podtrzymał skargę. W piśmie wskazano, że materiał dowodowy, w szczególności dotyczący sytuacji materialnej skarżącego (postępowania egzekucyjne, konieczność spłaty znacznych zadłużeń kredytowych) i jego stanu zdrowia (orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, problemy związane z depresją) dowodzi spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Uzasadnia to przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W uzupełnieniu zebranego materiału dowodowego na okoliczność, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć obrazujących dom i warunki w jakich zamieszkuje skarżący (akta sprawy toczącej się w tut. sądzie pod sygn. I SA/Wa 189/20). W piśmie podniesiono również, że skarżący złożył wniosek o zasiłek celowy aby uzyskać środki na przetrwanie zimy, przede wszystkim na zakup węgla, pomoc w wymianie cieknącego ogrzewacza do wody, naprawie lub wymianie przepalonego i przeciekającego pieca centralnego ogrzewania, a także usunięcia przecieków kanalizacyjnych, które zalewają zagrzybione ściany i sufit (co obrazują zdjęcia dołączone do sprawy o sygn. akt I SA/Wa 189/20).
W piśmie wskazano, że warunki mieszkaniowe skarżącego są fatalne, dom jest nieszczelny a pomieszczenia nieogrzewane. Podniesiono, że warunki mieszkaniowe niewątpliwie nie poprawiają stanu zdrowia skarżącego (zarówno fizycznego, jak i psychicznego) co dotyczy to przede wszystkim pogłębiania się stanu depresji u skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Powołane świadczenie może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Ustawa o pomocy społecznej przewiduje, że przyznanie powyższego świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką osobą jest skarżący - 701 zł.
W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze przekraczającym powołane wyżej kryterium. Łączny dochód netto skarżącego wynosi bowiem [...] zł, a stanowią go świadczenie rentowe z KRUS oraz zasiłek stały. Organ ustalił również, na podstawie oświadczenia skarżącego, że odliczeniu od dochodu podlegają zobowiązania alimentacyjne w kwocie 300 złotych miesięcznie. Miesięczny dochód skarżącego, po odliczeniu tych zobowiązań, ustalono na kwotę [...] złotych. Prawidłowo przy tym przyjął organ odwoławczy, że wskazanego dochodu nie można pomniejszyć o składniki w postaci obciążeń (zobowiązań, kredytów) będących następstwem niepowodzeń w prowadzonej czy to działalności gospodarczej, czy też rolniczej. Słusznie również Kolegium wskazało, że przy wyliczaniu przedmiotowego dochodu organ pierwszej instancji powinien uwzględnić powierzchnię gospodarstwa rolnego, którego skarżący jest właścicielem.
W art. 8 ust. 9 ustawy przyjęto, że z jednego hektara przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód w wysokości 308 złotych. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się przy tym, że dla tego wyliczenia nie ma znaczenia realny przychód jakie gospodarstwo przynosi, ani to czy nieruchomości rolne są przez ich właściciela bezpośrednio uprawiane, czy też (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) zostały oddane w dzierżawę (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., I OSK 1154/11, LEX nr 1149123). Ustawodawca założył bowiem w tym przepisie fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez osobę posiadającą tytuł prawny do gospodarstwa rolnego.
Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasadnie rozpoznały organy wniosek o przyznanie świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyte przez ustawodawcę w powołanej normie pojęcie "szczególnego przypadku" jest pojęciem nieostrym, to jednak, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy, co trafnie wywiodło Kolegium, przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego.
Będą to zatem przypadki gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2336/16, 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1485/15, 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.
Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z całą pewnością nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód skarżącego powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłych schorzeń, czy niezadowalające warunki mieszkaniowe – wynikające ze standardu budynku mieszkalnego, w którym skarżący zamieszkuje. Okoliczności te wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową, w tym mieszkaniową skarżącego, której organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednak nie można ich traktować jako "szczególne", a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich na ogół znajdują się osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej jeśli się weźmie pod uwagę, że większość takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów (a są wśród nich również osoby bezdomne czy rodziny z dziećmi) i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych powinny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Przy niedostatecznej ilości środków jakimi dysponują organy pomocy społecznej nie zawsze jest to jednak możliwe.
Nie bez wpływu dla oceny sytuacji skarżącego pozostaje również wynikająca z akt sprawy okoliczność, że organ pierwszej instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego. Z zebranej dokumentacji wynika, że skarżący jest stałym podopiecznym Ośrodka, który permanentnie udziela mu wsparcia w postaci świadczeń obligatoryjnych, ale także tych, które przyznawane są fakultatywnie. Skarżący jest objęty comiesięczną pomocą finansową w postaci zasiłku stałego. W 2019 roku udzielano mu także wsparcia w postaci zasiłków celowych i celowych specjalnych (w miesiącach styczeń, marzec, maj, lipiec, wrzesień i listopad), a także pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności z programu "posiłek w szkole i w domu" na miesiąc grudzień. Niewątpliwie sytuacja skarżącego, choćby zdrowotna czy bytowa, jest trudna, ale skala zidentyfikowanych przez organ potrzeb zmusza organ pierwszej instancji do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej.
W ocenie Sądu, powyższe okoliczności uprawniały organy do odmowy przyznania skarżącemu oczekiwanej pomocy. Tym bardziej, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wyręczanie ich w tym zakresie, czy też zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej. Zwłaszcza wówczas, gdy osoba ta przekracza – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Tym samym rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).