Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], umarzającą w części postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie wydania decyzji o przyznaniu odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.
W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
M. O. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, jak też dodatków do zasiłku na dziecko J. O., oraz odrębnym pismem o wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od [...] sierpnia 2012 roku wraz z ustawowymi odsetkami.
Decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy L., tj. pierwszą nr [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko J. O. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do odwołania, oraz drugą nr [...] przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na dziecko J. O. od 1 września 2012 r. do dnia 31 lipca 2014 r.; zaś trzecią decyzją nr [...] przyznał ww. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na J. O. od dnia 1 września 2012 r. do 31 października 2014 r.
Następnie postanowieniem 2014 z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. - po rozpatrzeniu wniosku ww. osoby w zakresie wypłaty ustawowych odsetek od zaległych świadczeń rodzinnych - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłacenia odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania strony - a takie zostały w orzeczeniu zawarte.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] postanowił umorzyć w części postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie wydania decyzji o przyznaniu odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis m.in. art. 105 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że analizując sprawę nie widzi podstaw do prowadzenia dalszego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio całości lub w części. W zakresie zaległych świadczeń prawomocnymi decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r żądanie strony zostało zrealizowane. Odnosząc się do żądania w sprawie odsetek organ wyjaśnił, że przyznanie odsetek w drodze orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieją wyraźne normy uprawniające wymienione organy do oznaczenia terminu i sposobu spłaty przewidzianych w tych normach należności pieniężnych oraz przyznania i określenia wysokości odsetek. Musi zatem istnieć wyraźny przepis upoważniający organ lub sąd do przyznania odsetek.
Zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do wydania decyzji o wypłaceniu odsetek za zaległe świadczenia. Przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniający organ do wydania decyzji o odsetkach jest zwarty wyłącznie w art. 30 ust. 8 ustawy, jednak dotyczy on zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, dlatego też nie może mieć on zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu I instancji w sprawie brak jest elementu w stosunku administracyjnym w postaci przepisu nakazującego rozstrzygnięcie żądania strony, poprzez wydanie decyzji - co przesądza o bezprzedmiotowości w tej części postępowania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przywołał wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2 poz.80 oraz WSA w Białymstoku z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 557/14. Stwierdzona bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji w dniu [...].02.2015 r. (M. O. wniosła odwołanie. Decyzji zrzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie domaganie się wypłacenia odsetek za zwłokę w wypłaceniu należności głównej nie przysługuje. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Nieprzyznanie odsetek jest ograniczeniem jej uprawnień a uprzywilejowaniem organów, które przedłużają postępowanie, poprzez nierzetelne, nie pozbawione błędów i zaniedbań orzekanie o niepełnosprawności bez żadnych negatywnych dla siebie konsekwencji.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].
Kolegium uzasadniło, że organy administracji publicznej załatwiają sprawy administracyjne, co do zasady, poprzez wydanie decyzji. Sprawą administracyjną jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu.
Wymaganym elementem sprawy administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego uprawniającego do rozpoznania żądania wnioskodawcy w drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w danej sprawie administracyjnej, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne lub negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Sprawa administracyjna jest w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowa (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 281/14 i - inf. LEX nr 1478947; WSA w Kielcach w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 257/14 - inf. LEX nr 1531351; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAM/a 112/14-inf. LEX nr 1468433).
Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została podjęta w wyniku rozpatrzenia wniosku strony odwołującej z dnia [...] listopada 2014 r., w którym zawarła ona m.in. żądanie wypłaty odsetek ustawowych od powyższych zaległych świadczeń rodzinnych. Trafnie organ I instancji wskazał, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do których należą świadczenia pielęgnacyjne, zasiłki pielęgnacyjne oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, nie zawiera przepisu stanowiącego podstawę do rozstrzygania o roszczeniach w przedmiocie odsetek od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń.
Skoro intencją ustawodawcy było pozostawienie poza sferą regulacji kwestii odsetek od opóźnienia w wypłacaniu świadczeń rodzinnych, to organy administracji nie mogą rozstrzygać o żądaniu w tym przedmiocie. Tego rodzaju postępowanie organów pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 kpa, statuującego zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Wydana decyzja zostałaby wydana bez podstawy prawnej, co stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ pierwszej instancji nie posiadał też uprawnienia do oceny przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Brak podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji stwarza sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., w której organ administracji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe (tak: NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 708/09 - inf. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej:
- 1. naruszenie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na przyjęciu iż skoro przepis ustawy nie zawiera rozstrzygnięcia o roszczeniach w przedmiocie odsetek to, jest to intencją ustawodawcy i w takim przypadku odsetki nie należą się, podczas gdy jest to poważne uchybienie ustawodawcy, który w ustawie uregulował tylko roszczenia o odsetki w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, czym faworyzuje i uprzywilejował organ, dyskryminując i ograniczając tym samym obywatelskie prawo równości.
naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie domaganie się wypłacenia odsetek za zwłokę w wypłaceniu należności głównej nie przysługuje.
naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na przyjęciu, że intencją ustawodawcy był brak uregulowania roszczeń o odsetki, w związku z tym odsetki nie należą się. Podczas gdy jest to dyskryminacja i złamanie zasady równego traktowania obywateli przez władze.
W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez przyznanie odsetek od:
zaległego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 8 sierpnia 2012 roku do dnia zapłaty, zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2012 roku do dnia zapłaty, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 września 2012 roku do dnia zapłaty.
ewentualnie o: uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.
Uzasadniła, że Sądu Okręgowy w S. w dniu [...] października 2014 r. zmienił orzeczenie o niepełnosprawności jej syna J. O., ze wskazaniem konieczności stałej opieki z uwagi na znaczne ograniczenie samodzielnej egzystencji.
Wskazała, że domaga się odsetek, gdyż niewpłacenie świadczeń w terminie odbyło się bez jej winy, lecz z powodu licznych pomyłek, zaniedbań i uchybień ze strony Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Błędne orzeczenia w/w Zespołów zweryfikował Sąd Okręgowy w S. Oceniła ponadto, że nieprzyznanie jej żądanych odsetek jest ograniczeniem obywatelskich uprawnień. Stanowi natomiast przywilejowanie organów, które przedłużają postępowanie bez żadnych negatywnych dla siebie konsekwencji.
Jest to rażące naruszenie prawa oraz zasad konstytucyjnych mówiących o równym stosunku wobec prawa wszystkich obywateli.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy organy administracji rozpoznając wniosek Skarżącej prawidłowo umorzyły postępowanie w zakresie żądania odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego jako bezprzedmiotowe, czy też organy te powinny wydać decyzję merytoryczną i uwzględnić zgłoszone przez Skarżącą żądanie.
Na wstępie wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty.
Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05).
Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a to ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym.
Należy przy tym podkreślić, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530).
Bezprzedmiotowość postępowania ma zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462).
Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie organy administracji oceniły, że żądanie Skarżącej zasądzenia odsetek od zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych, a tym samym wydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. Wymieniona regulacja prawna nie odsyła ponadto do odpowiedniego zastosowania art.359 kodeksu cywilnego.
Stanowisko ustawodawcy nie pozostawia wątpliwości, że w ramach obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jedynie przepis art.30 ust.8, odnoszący się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, przewiduje po stronie organu obowiązek ich zasądzenia.
Sąd nie podziela poglądu Skarżącej, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.
Podkreślenia wymaga bowiem, że z akt sprawy wynika, że opóźnienie organu w zakresie rozpoznania wniosku M. O. spowodowane było koniecznością oczekiwania przez organ na sądową weryfikację oceny stanu zdrowia syna Skarżącej, dokonaną przez Powiatowy i Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zapadł w dniu [...].10.2014r. Skoro orzeczenie to stanowiło prejudykat rozstrzygnięcia organu pomocowego, brak jest podstaw do sformułowania po jego stronie zarzutu działania opieszałego, którego celem byłoby celowe pozbawienie osoby uprawnionej należnego jej świadczenia finansowego z założeniem, że za okres opóźnienia organ nie będzie miał obowiązku zapłacenia odsetek.
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).