Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] o odmawie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i sformułowanej ocenie prawnej.
Nieruchomość przy ul. [...] w [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] stanowi własność [...]. Według danych z ewidencji gruntów i budynków zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jest to budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej -co wynika m.in. z poświadczenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z [...] stycznia 1982 r.. Jego właścicielem i użytkownikiem wieczystym gruntu pozostaje P. M.. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika jednocześnie, że na dzień [...] stycznia 2019 r. nieruchomość stanowiła dodatkowe miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod firmą "[...]". Na wykorzystanie jej na cele działalności gospodarczej wskazuje również wydruk ze strony internetowej prowadzonej dla firmy "[...]". Wykreślenie powyższego adresu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nastąpiło [...] marca 2019 r.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. P. M. wystąpił o wydanie, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) dale: "ustawa przekształceniowa", zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. przynależnego mu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...], w prawo własności.
W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] lutego 2020 r., odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Wskazując na istotę postępowania o wydanie zaświadczenia uregulowanego w art. 217 i n. k.p.a., w tym ograniczony zakres możliwości prowadzenia w jego ramach postępowania wyjaśniającego, organy zwracały uwagę, że zaistnienie wątpliwości co do stanu jaki miałby zostać nim potwierdzony wyklucza możliwość wydania zaświadczenia o żądanej treści. Takie zaś wątpliwości stwierdzono w sprawie wobec ustalenie, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy istniejącej na gruncie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, tj. [...] stycznia 2019 r., była ona w całości lub części była wykorzystywana na cele niemieszkalne (prowadzenia działalności gospodarczej). Tymczasem przewidziane w ustawą z 20 lipca 2018 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w stosunku do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:
- 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak całościowego rozpatrzenia sprawy, a zwłaszcza brak wnikliwego zbadania sprawy przez organ II instancji, który ograniczył się jedynie do weryfikacji i podtrzymania ustaleń organu I instancji;
- 2) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz 2 punkt 1 ustawy przekształceniowej poprzez rozstrzygnięcie normy prawnej w ten sposób, że spod możliwości skorzystania z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ww. ustawy wykluczono nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, na których w dniu wydawania zaświadczenia bezsprzecznie nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, podczas gdy dopuszczalna i zgodna z interesem skarżącego interpretacja ww. przepisu pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie organ powinien brać pod uwagę przede wszystkim stan rzeczy z dnia wydawania zaświadczenia;
- 3) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które spowodowało wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie;
- 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, opierając się wyłącznie na dowodach i okolicznościach przemawiających na niekorzyść skarżącego;
- 5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w sposób szczególny podkreślając brak całościowej analizy materiału dowodowego, a jedynie jego wybiórcze opracowanie i brak analizy poszczególnych dokumentów w kontekście całej sprawy i wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie;
- 6) art. 81 a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. była zabudowana na cele mieszkalne na niekorzyść skarżącego, pomimo istnienia szeregu dowodów (także urzędowych) potwierdzających, że została ona objęta zakresem przedmiotowym ustawy o przekształceniu;
- 7) art. 217 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wbrew ciążącemu na organie I instancji obowiązkowi ustawowemu do wydania takiego zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego,
- 8) art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do weryfikacji materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji;
- 9) art. 1 ust. 1 oraz 2 punkt 1 ustawy przekształceniowej poprzez uznanie, że nieruchomość nie spełnia kryteriów do uznania ją za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, którego prawo użytkowania wieczystego ulega ex lege przekształceniu w prawo własności na mocy przepisów ustawy o przekształceniu, podczas gdy te kryteria ona spełnia, w szczególności została zabudowana na cele mieszkaniowe wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym;
- 10) art. 4 ust. 3 powołanej ustawy poprzez brak wydania zaświadczenia o przekształceniu pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie do jego wydania, co w szczególności wynikało z danych z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych, na podstawie których wydawane jest zaświadczenie o przekształceniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Wniósł ponadto, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", o zobowiązanie organu do wydania postanowienia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej w terminie wskazanym przez Sąd; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie praw przynależnych do tego rodzaju gruntów, po myśli art. 1 ust. 1 powołanej ustawy następuje ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).
Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zaś – na co słusznie zwracały uwagę organy, a czego skarżący nie kwestionuje - jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.
Na taki sporny stan faktyczny mający się wyłaniać z dokumentów zgromadzonych w sprawie powoływały się organy, odmawiając wydania zaświadczenia.
W ocenie Kolegium, a wcześniej Prezydenta [...], istnieją bowiem wątpliwości co do funkcji budynku posadowionego na gruncie działki ew. nr 317 przy ul. [...], realizowanej na dzień 1 stycznia 2019 r., a tym samym możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z jednej bowiem strony z informacji z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka stanowi użytek mieszkaniowy, oznaczony symbolem B, a wzniesiony na niej budynek zaliczony został wedle Klasyfikacji Środków Trwałych do kategorii "budynków mieszkalnych" (vide informacja z kartoteki budynku). Z drugiej zaś w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w dacie miarodajnej dla przekształcenia wykazywany był jako dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej osoby trzeciej (M. W. prowadzącego działalność pod firmą "[...]").
Stanowisko prezentowane przez organy oparte jest jednak na wadliwej interpretacji art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te gruntu, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczba lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Tymczasem z ujętej w art. 1 ust. 2 definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza zresztą objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilak takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł.Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Pogląd ten jest zdaniem sądu aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186)., uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowanie. To on zatem, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przeksztłceniowej, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków.
Jeśli zatem - jak w rozpoznawanej sprawie – owa ewidencja, oparta na dokumentacji architektoniczno-budowlanej, wskazuje na zabudowę działki nr [...] z obrębu [...] budynkiem mieszkalnym (jednorodzinnym, w zabudowie szeregowej), to brak jest podstaw by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ten charakter zabudowy kwestionować. Nie sposób więc także z samego faktu wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wyprowadzić konkluzji, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy przekształceniowej, względnie istnieją w tym przedmiocie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie w postępowaniu o wydanie zaświadczenie jest niedopuszczalne. Formułując zatem tego rodzaju wnioski, zarówno Kolegium, jaki i Prezydent [...] i dokonały błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w efekcie czego zrekonstruowały stan faktyczny sprawy w sposób wadliwy, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia.
Rację ma zatem skarżący, że zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art.4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Błędne jest natomiast stanowisko skarżącego, iż przy rozstrzyganiu w przedmiocie zaświadczenia o przekształceniu prawa miarodajny pozostaje stan faktyczny i prawny nieruchomości z dnia jego wydania. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji, gdy konwersja praw następuję ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. (o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej) to okoliczności, które ją warunkują muszą być spełnione w tej dacie. Stąd podnoszone w tym względzie zarzuty (pkt 2 skargi) uznać należy za chybione.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Wyjaśnić jednocześnie wypada, że Sąd nie mógł uwzględnić żądania skarżącego dotyczącego zobowiązania organu od wydania, na podstawie art.145 § 1a p.p.s.a, postanowienia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewidziane w tym przepisie uprawnienie sądu do zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, aktualizuje się bowiem w sytuacji, gdy w efekcie uchylenia decyzji (postanowienia) z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), sprawa administracyjna winna być załatwiona również w formie aktu o charakterze jurysdykcyjnym, a więc decyzji lub postanowienia. Tak zaś sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca.
Rozpatrując ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na gruncie działki nr [...].