Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia J. L. i S. R., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli J. L. i S. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 217 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, okoliczność, która miała zostać potwierdzona żądanym zaświadczeniem w świetle danych widniejących w ogólnodostępnym rejestrze publicznym CEIDG, nie jest oczywista i bezsporna. Pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru przedmiotowej nieruchomości, w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia tj. [...] stycznia 2019 r. istniały wątpliwości co do jej wykorzystania w całości lub w części na cele mieszkaniowe. Natomiast zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym wydawania zaświadczeń i zakresu możliwego postępowania wyjaśniającego, wątpliwości w zakresie stanu, jaki ma zostać potwierdzony w zaświadczeniu, wykluczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. J. L. i S. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej również jako "ustawa przekształceniowa") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3) i ust. 2 pkt 2) w/w ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i tym samym utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co wynika wprost zarówno z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. gruntu oraz przede wszystkim z ewidencji gruntów i budynków, na których to dokumentach organy obu instancji oparły się wydając swoje orzeczenia;
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3) i ust. 2 pkt 2) w/w ustawy poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w tym, że organ II instancji, całkowicie bezpodstawnie i mylnie przyjął, iż dla kwalifikacji nieruchomości jako "mieszkalnej" w rozumieniu ustawy przekształceniowej decydujące jest jej faktyczne wykorzystywanie tudzież jej funkcja, podczas gdy przywołany powyżej art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprost stanowią o gruntach "zabudowanych na cele mieszkaniowe", a nie "wykorzystywanych na cele mieszkaniowe" lub "mających funkcje mieszkalną", a tym samym relewantna ustawa nie uzależnia przekształcenia od tego w jaki sposób grunt może być faktycznie wykorzystywany lub jaką może pełnić faktycznie funkcje;
naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz 4 ust. 1 pkt 3) i ust. 2 pkt 2) ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez odmowę przyznania budynkowi wnioskodawców zlokalizowanemu przy ul. [...] w [...] przymiotu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i tym samym odmowę wydania zaświadczenia, tylko i wyłącznie z uwagi na to, iż:
w Krajowym Rejestrze Sądowym dwie spółki prawa handlowego mają tam zarejestrowane swoje oficjalne adresy oraz treść deklaracji podatkowych składanych przez wnioskodawców miałaby wskazywać iż nieruchomość w części jest związana z działalnością gospodarczą, podczas gdy nie ma to jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii przekształcenia w myśl obowiązujących przepisów, w tym ustawy przekształceniowej, co należy w konsekwencji uznać za bezpodstawną próbę ograniczenia zakresu stosowania ww. ustawy;
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż tylko z uwagi na to, że w Krajowym Rejestrze Sądowym dwie spółki prawa handlowego mają zarejestrowane oficjalne adresy na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu - budynku mieszkalnego wnioskodawców, podczas gdy nie nastąpiła ku temu żadna z przesłanek opisanych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a co więcej organy obu instancji takiej przesłanki w ogóle nie wskazały, nadto nie było przeprowadzone w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie i nie znalazło to swojego odzwierciedlenia ani w rejestrze gruntów i budynków, ani też w księdze wieczystej;
naruszenie prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 1 pkt 2) oraz art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez całkowite, bezpodstawne i świadome pominięcie (lub nawet zignorowanie) informacji wynikających z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], z której wynika, że jest ona zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym gdzie nie ma samodzielnych lokali, a które to informacje są bezwzględnie wiążące dla organów administracji;
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy przekształceniowej, poprzez bezpodstawne niezakwalifikowanie budynku położonego na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy:
w przedmiotowym budynku nie ma wydzielonych jakichkolwiek samodzielnych lokali (w tym przede wszystkim usługowych), ani też nie dopuszcza się w nim jakiegokolwiek lokalu usługowego, oraz z ewidencji gruntów i budynków oraz z właściwej księgi wieczystej wprost wynika, że w/w budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdzie nie ma samodzielnych lokali;
naruszenie prawa materialnego w postaci art. 41 ustawy Kodeks cywilny poprzez stwierdzenie, iż nieruchomość i budynek przy ul. [...] w [...] mogą stanowić siedzibę i miejsce prowadzenia działalności dla dwóch spółek prawa handlowego, podczas gdy siedzibą osoby prawnej jest tylko i wyłącznie miejscowość w której ma siedzibę jej organ zarządzający, zaś adres wskazywany dla spółek w Krajowym Rejestrze Sądowym nie stanowi automatycznie o miejscu rzeczywistego prowadzenia działalności i nie może świadczyć o tym, że budynek jest przeznaczony w przeważającej części pod taką działalność;
naruszenie art. 77 par. 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
wydanie bezpodstawnej oceny jakoby okoliczności relewantne dla wydania zaświadczenia nie są oczywiste i bezsporne, podczas gdy z posiadanych przez organy dokumentów urzędowych, które są w aktach - tj. ewidencji gruntów i budynków dla relewantnej nieruchomości oraz z właściwej księgi wieczystej - wynika wprost i bezsprzecznie, iż grunt przy ul. [...] w [...] jest zabudowy wyłącznie budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, co stanowi o spełnieniu przesłanek do przekształcenia;
dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych w przedmiocie tego, iż budynek wnioskodawców położony na nieruchomości przy ul. [...] w [...] miałby być rzekomo wykorzystywany na cele biurowe tudzież komercyjne i nie jest on obecnie zabudowany na cele mieszkalne, w sytuacji gdy organ powołał się w tym zakresie jedynie na nic nie znaczący fakt, iż adres ww. nieruchomości widnieje w KRS jako adres dwóch spółek handlowych oraz wskazał na deklaracje podatkowe wnioskodawców (które wszak były składane w trybie zupełnie innych przepisów, aniżeli przepisy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności);
całkowite pominięcie istotnego faktu, że wnioskodawcy J. R. oraz S. R. byli i cały czas są zameldowani na przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], gdyż jest to ich miejsce zamieszkania na terytorium Polski w rozumieniu właściwych przepisów.
naruszenie art. 138 § 1 pkt I) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezpodstawne i niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] (Wydział Nieruchomości dla [...]) z dnia [...] września 2019 roku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...], o uchylenie w całości orzeczenia organu I instancji wydanego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Prezydenta [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. ust. 2 art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne,
- 3) lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez: przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy).
Powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, przeznaczony według zapisów w ewidencji gruntów i budynków na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Nastąpiła zatem samowolna zmiana przeznaczenia budynku lub jego części z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Wobec powyższego, organy uznały, że skoro posadowiony na gruncie budynek, przeznaczony na cele mieszkalne, służy faktycznie celom prowadzonej działalności gospodarczej, a nie celom mieszkalnym, to nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela.
Jak wyżej wskazano, przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy.
Z powyższego wynika, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa).
Zatem, w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).
Zatem obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach (w rozpoznawanej sprawie: kartoteka budynków). Zaświadczenie sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do jego wydania. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia.
Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń jednoznacznie wynika, że na objętej wnioskiem skarżących nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne. Wynika to zarówno z wypisu księgi wieczystej tej nieruchomości KW [...], w której w dziale [...] podrubryce [...] zapisano, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest na cele mieszkalne. Takie same przeznaczenie wynika z kartoteki budynku. W tej sytuacji uznać trzeba, że skarżący posiadają prawo użytkowania wieczystego gruntów, które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności i tym samym brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Podsumowując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe ustalenie przez organy, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.
- - ---------------------- 8