Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] przekształciło się w prawo własności w trybie art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz.U. z 2019 r. poz. 916, dalej jako ustawa).
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z uwagi na brak odrębnego uregulowania trybu wydawania zaświadczeń w ustawie, w przypadku braku podstaw do jego wydania należy stosować art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie. Odnosząc się do zasadności postanowienia Prezydenta [...] kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cele niemieszkalne i tym samym nie spełnia przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy. W realiach niniejszej sprawy, pomimo pierwotnie mieszkaniowego charakteru zabudowy, w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, tj. [...] stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość w całości lub w części była wykorzystywana na cele niemieszkalne, albowiem z rejestru [...] wynika, że jest miejscem prowadzenia działalności gospodarczych, zaś w drodze ustawy przekształceniu podlegają wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkalne, a nie na cele prowadzenia działalności gospodarczej.
Pismem z [...] marca 2020 r. M. M. i W. M. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, zarzucając, że organ:
dokonał niewłaściwej oceny zakresu i przedmiotu postępowania zaświadczeniowego, które w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia znacznie bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego;
dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 1 ust. 2 ustawy w zakresie znaczenia słowa "wyłącznie", gdyż nie było wolą ustawodawcy aby objąć uwłaszczeniem tylko nieruchomości w całości wykorzystywane na cele mieszkalne;
przyjął niewynikający z ustawy wymóg, aby za budynek mieszkalny jednorodzinny uznawać wyłącznie dom w który nie więcej niż [...] % powierzchni jest wykorzystywana na cele niemieszkalne;
nie analizował zakresu pojęciowego domu wielorodzinnego według wymogów art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak też wymaganej proporcji wykorzystania poszczególnych lokali na cele mieszkaniowe;
pominął, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe uważa się grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami i innymi obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a taką funkcję pełni część budynku mieszkalnego opisanego w postanowieniu organu I instancji;
dokonał mylnej oceny wykorzystania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cel mieszkaniowy więcej niż [...] % jego zabudowy, gdy tymczasem wymóg taki sprecyzowany został w art. 1a i art. 2 ust. 1 ustawy tylko w stosunku do budynków innych niż zabudowane na cel mieszkaniowy;
pominął, że gdyby wolą ustawodawcy było uwłaszczenie nieruchomości zabudowanych w całości na cel mieszkaniowy, to pozostawałoby to w sprzeczności z art. 7 ust. 6a i ust. 7a ustawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Ponadto, zgodnie z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy.
Tryb wydawania zaświadczeń określony jest w art. 217-220 kpa. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 kpa).
Z powyższych przepisów wynika zatem, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny.
Jak wynika z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków, na przedmiotowym gruncie znajdują się dwa budynki: oznaczony numerem ewidencyjnym [...] budynek mieszkalny, o powierzchni [...] m2 w którym znajdują się dwa wyodrębnione lokale, oraz oznaczony numerem ewidencyjnym [...] budynek niemieszkalny o powierzchni [...] m2. Powyższa konfiguracja oznacza, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki przekształcenia przewidziane w ustawie, albowiem nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym a powierzchnia użytkowa budynku niemieszkalnego nie przekracza 30% jego powierzchni, zaś jak wynika z księgi wieczystej, skarżący posiadają prawo użytkowania wieczystego gruntu.
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro w budynku znajdującym się na gruncie zarejestrowane są działalności gospodarcze, to nie jest on budynkiem mieszkalnym a zatem nieruchomość gruntowa nie spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Stanowisko to nie jest poprawne, albowiem art. 1 ust. 2 ustawy nie wyklucza objęcia jej przepisami gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym. Okoliczność, że w budynku zarejestrowane są działalności gospodarcze, bądź jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego nie niweczy jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.).
Należy też ponownie podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2553/19).
Podsumowując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe ustalenie przez organy, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, 202 § 2 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa).
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.