Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2007 r. i umorzył prowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (przywoływanego dalej jako: "Nadleśnictwo [...].".
Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Wydanym w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1954 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z dniem 2 grudnia 1954 r. nieruchomości ziemskich o łącznej pow. [...] ha oraz budynków położonych w [...] po osobach nieobecnych i niewładających gruntami. W śród osób którym odjęto własność w punkcie 8 powyższego orzeczenia wymieniono M. T..
W następstwie przeprowadzonego z wniosku M. F. postępowania nadzorczego (który wywodził, że punkt 8 orzeczenia dotyczy w istocie jego własności) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...], stwierdziło nieważność tego orzeczenia w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność M. F.. Tenże zaś był w dacie przejęcia właścicielem położonych w powyższej gromadzie nieruchomości objętych lwh [...] i [...] ks. gruntowej gminy katastralnej [..].
Pismem z [...] lipca 2007 r. Nadleśnictwo L. wystąpiło o wznowienie postepowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując jednocześnie, że o wydaniu decyzji dowiedziało się z pisma następcy prawnego M. F. (J. F.) z 25 czerwca 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OW 65/10, w efekcie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, wskazał jako organ właściwy do rozpoznania tego wniosku Wojewodę [...].
W związku z czym Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art.. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
W toku postępowania wyjaśniającego organ wojewódzki wzywał Nadleśnictwo [...] do udokumentowania interesu prawnego w sprawie kreującego jego przymiot strony. W odpowiedzi na wezwanie podmiot ów powoływał się na art. 32 ustawy z dnia 28 września 1993 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz przynależną Skarbowi Państwa własność nieruchomości położonej w we wsi K. obejmującej działkę nr [...] uregulowaną w KW [...], będącą w zarządzie Lasów Państwowych, która to działka jak wynika z przedłożonego wykazu zmian gruntowych oraz opinii geodezyjnej powstała z parcel pochodzących z dawnej nieruchomości objętej lwh [...].
W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzja z [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2007 r. stwierdzając, że Nadleśnictwo [...] nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r., a także wywodząc, że sama decyzja nadzorcza Kolegium oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie przeprowadzone są prawidłowe.
Od decyzji tej Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i umarzył w całości postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister wywodził, że w postępowaniu w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości kreujący przymiot strony interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wywodzony jest z przynależnego tytułu własności do nieruchomości objętej kontrolowanym orzeczeniem. Mając zaś na względzie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2007 r. dotyczy nieruchomości stanowiących dawną własność M. F., tj. realności objętych lwh [...] i [...] ks. gr. gm. kat. [...], a Nadleśnictwo udokumentowało jedynie tytuł do nieruchomości pochodzącej z dawnej realności objętej lwh [...] ks. gr. gm. kat. [...], Minister oceniał, że nie wykazało ono, ani nawet nie uprawdopodobniło interesu prawnego uzasadniającego skuteczne wniesienie żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Bez znaczenia przy tym, jego zdaniem, pozostaje brak precyzyjnego określenia nieruchomości w treści orzeczenia z 1954 r. skoro wiadomo, że dotyczy ono nieruchomości stanowiących byłą własność wykazanych w nim osób, w tym wyżej wymienionego M. F. Z uwagi zatem na to, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie pomimo tego, iż podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie nie wykazał w tym zakresie interesu prawnego, to postępowanie wznowieniowe należy umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., bowiem jego prowadzenie jest od początku bezprzedmiotowe.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nadleśnictwo [...], wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że Nadleśnictwo nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi powoływało się na dokumenty znajdujące się w aktach, z których jednoznacznie wynika, że części dawnych parcel o nr [...], [...] i [...] pochodzących z realności objętej lwh [...] ks. gr. gm. kat. [...], weszła w skład aktualnej działki nr [...] uregulowanej w KW [...], prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], gdzie jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2015 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.
Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływało się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej: "Nadleśnictwo [...]), żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2007 r. – może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (por. art. 147 k.p.a.). W sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienie samej przesłanki odbywa się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania.
Tak też Wojewoda [...] (wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny jako organ właściwy w sprawie) postąpił w niniejszej sprawie.
W wyniku zaś wznowionego postępowania organ ów ustalił, że Nadleśnictwo [...] - działając jako statio fisci Skarbu Państwa, nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] stanowiących własność M. F., gdyż nie przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej tą decyzją.
W konsekwencji takich ustaleń podjął rozstrzygnięcie o treści determinowanej normą zawartą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium. Zasadnicze motywy, które legły u podstaw tego rozstrzygnięcia podzielił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z tym że uznał, iż w takich okolicznościach faktyczno-prawnych postępowanie wznowieniowe winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, skutkiem czego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., uchylił decyzję Wojewody i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.
Kluczowe zatem dla oceny legalności tej decyzji jest ustalenie, czy Nadleśnictwo [...] istotnie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie ma przymiotu strony, a także czy zakończenie w takiej sytuacji postępowania już wznowionego winno się odbyć w sposób przewidziany w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też – jak uznał Minister - w drodze umorzenia postępowania.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszym z wymienionych wyżej aspektów, przede wszystkim wskazać należy, że o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).
Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nadzorczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było orzeczenie administracyjne z [...] grudnia 1954 r., a dokładniej rzecz ujmując jego cześć rozstrzygająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do M. F., stronami tego postępowania byli M. F. i Skarb Państwa. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inny podmiot, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mógł skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to jemu przysługiwał w dacie jej podejmowania tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, pochodzącej z dawnej nieruchomości M. F. Tylko bowiem takiego podmiotu mogły dotyczyć skutki prawne rozstrzygnięcia eliminującego ze skutkiem ex tunc w ww. zakresie część orzeczenia wywłaszczeniowego.
Takim zaś tytułem - jak prawidłowo ustaliły organy i co znajduje potwierdzenie akach sprawy - Nadleśnictwo [...] się nie legitymowało. Przywoływany i udokumentowany przez nie tytuł prawnorzeczowy do położonej we wsi [...] działki nr [..] (powstałej z części dawnych parcel nr nr [...], [...] i [...] wchodzących w skład dawnej realności objętej lwh [...]) przynależny Skarbowi Państwa i sprawowany na tej nieruchomości przez Nadleśnictwo [...] zarząd - którego skądinąd ani organy, ani Sąd nie kwestionuje - dla oceny statusu tego podmiotu jako strony postępowania w niniejszej sprawie, wbrew temu co sugeruje Nadleśnictwo, nie ma żadnego znaczenia prawnego. Godzi się wszak zauważyć, że ww. parcele nigdy nie stanowiły własności M. F., co jednoznacznie wynika zarówno z treści archiwalnych wykazów hipotecznych (znajdujących się w teczce akt SKO), a także opinii geodezyjnej sporządzonej dla realności objętej dawnym lwh [...] i dołączonego do niej wykazu zmian gruntowych (w teczce akt MRiRW oznaczonej nr [...].
Tenże był bowiem właścicielem parcel objętych dawnymi wykazami hipotecznymi lwh [...] i [...]. W tym stanie rzeczy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kolegium stwierdzająca nieważność orzeczenia z 1954 r. w zakresie dotyczącym przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należących do M. F. nie mogła i nie ingerowała w prawa rzeczowe przynależne obecnie Skarbowi Państwa do działki nr [...]. Taki z kolei stan faktyczny i prawny sprawy, uzasadniał sformułowaną przez organy ocenę, że Nadleśnictwo [...] nie miało opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji nadzorczej Kolegium, a przez to także podmiot ten nie mógł skutecznie domagać się jej eliminacji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Podnoszony więc w tym kontekście przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 28 k.p.a., pozbawiony jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.
W kwestii natomiast konsekwencji stwierdzenia po wznowieniu postępowania, że podmiot z inicjatywy której to nastąpiło nie ma w rzeczywistości przymiotu strony, stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją w tym zakresie zasadnicze rozbieżności. Część składów orzekających stoi bowiem na stanowisku, że w takiej sytuacji istnieje konieczność odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (tytułem przykładu można tu wskazać wyroki NSA: z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 910/09, Lex nr 706952, z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10 Lex nr 1070327). Tym stanowiskiem jak się wydaje kierował się w niniejszej sprawie organ wojewódzki. Część natomiast wyraża pogląd, że wówczas postępowanie to winno być umorzone jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 k.p.a., ponieważ może być ono wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony (por. wyroki NSA z: 6 maja 2011 r., II OSK 761/2010, Lex nr 992626, z 30 września 2010 r. II OSK 1438/09 Lex nr 746540). Tym poglądem z kolei kierował się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z ww. poglądów. Skoro bowiem wnioskodawca postępowania nie ma przymiotu strony legitymującego go do skutecznego jego inicjowania, to jeśli już mimo to zostało ono wszczęte, nie powinno się ono kończyć rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym jakim w istocie jest decyzja podejmowana na gruncie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz winno być zakończone rozstrzygnięciem formalnym, a więc decyzją o umarzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, ze względu na brak jednego z obligatoryjnych elementów stosunku administracyjnego o charakterze podmiotowym.
W tym stanie rzeczy działanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegające na zastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i uchyleniu decyzji organu wojewódzkiego odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium ze względu na brak interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wznowienie w tej sprawie postępowania, oraz umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, było działaniem prawidłowym.
Wydana zatem w takich uwarunkowaniach decyzja Ministra odpowiada prawu, a tym samym skarga Nadleśnictwa [...] jako niezasadna podlegać musi oddaleniu o czym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.