Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 4 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.23.2022.KW na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. S. i S. S. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 25 listopada 2021 r. nr NWIIIb.7533.791.2017 stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Śląski ww. decyzją z 25 listopada 2021 r. na podstawie art. 73 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0075 ha, wydzielonej z działki nr [...], położonej w jedn. ewid. P., obręb 0005 L., zajętej pod drogę gminną - ulicę [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarżących.
W wyniku odwołania Skarżących Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 4 lutego 2022 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie, właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], byli Skarżący na podstawie aktu własności ziemi z 31 grudnia 1977 r. nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w L. w gminie P. stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz.
Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), na mocy której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną.
W dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lipca 2021 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę. To opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.
Minister wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: metryka ul. [...], z której wynika, iż ulica była oświetlona, wyposażona w wodociąg, przewody elektroenergetyczne niskiego napięcia, nawierzchnię bitumiczną z asfaltobetonu oraz przepusty, umowa z 29 października 1997 r. nr [...] zawarta pomiędzy Zarządem Miasta P., a M. S., obejmująca wykonanie odśnieżania dróg lokalnych miejskich i gminnych w sezonie zimowym 1997/98 w sołectwie L. wraz z rachunkiem z 18 grudnia 1997 r. za odśnieżanie dróg w dniach 24-25 listopada 1997 r., umowa z 20 października 1998 r. nr [...] zawarta pomiędzy Zarządem Miasta P., a M. S., obejmująca wykonanie odśnieżania dróg lokalnych miejskich i gminnych w sezonie zimowym 1998/99 w sołectwie L. wraz z rachunkami z 21 grudnia 1998 r. oraz z 16 marca 1999 r. za wykonanie ww. usługi, a nadto oświadczenie Burmistrza Gminy P. z 29 września 2017 r., w którym wskazał, że na dzień 31 grudnia 1998 r. Gmina P. władała częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w L. pod ulicą [...]. Na odcinku tym ulica do 31 grudnia 1998 r. objęta była akcją zima, tj. w razie potrzeby była odśnieżana.
Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. W sprawie tej ziściły się więc wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną zostały spełnione;
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób niezupełny i z pominięciem dowodów zgłoszonych przez Skarżących i przez to błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że sporna działka była w dniu 31 grudnia 1997 r. zajęta pod drogę publiczną, tj. powszechnie z niej korzystano;
- b) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób niezupełny i z pominięciem dowodów zgłoszonych przez Skarżących i przez to błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że sporna działka była w dniu 31 grudnia 1997 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego tj. jednostka samorządu terytorialnego nią władała.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdzili, że sporna nieruchomość nie miała charakteru drogi publicznej, była jedynie drogą dojazdową do gruntów rolnych i stadniny koni, a zatem była drogą wewnętrzną.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.
Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły bowiem powołanym przepisom.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie.
Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.
Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) stanowiła zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie własność Skarżących na podstawie aktu własności ziemi z 31 grudnia 1977 r. nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Nieruchomość ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, na podstawie której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną.
W zakresie przesłanki zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ustalenia tego organy dokonały na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 15 lipca 2021 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę. W ocenie Sądu, mapa ta – będąca dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. – pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z mapy tej wynika, że została sporządzona do postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożyli przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby skutecznie powyższe ustalenia.
Z kolei co do pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym, to należy wskazać, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07).
W ocenie Sądu, oceniając spełnienie tej przesłanki organy w sposób uprawniony przyjęły, że o władaniu sporną nieruchomością świadczy sporządzona w dniu 15 listopada 1988 r. metryka ul. [...], z której wynika, iż ulica ta była oświetlona, wyposażona w wodociąg, przewody elektroenergetyczne, nawierzchnię bitumiczną z asfaltobetonu, oraz przepusty. O spełnieniu omawianej przesłanki świadczy również umowa z 29 października 1997 r. nr [...] zawarta pomiędzy Zarządem Miasta P., a M. S., obejmująca wykonanie odśnieżania dróg lokalnych miejskich i gminnych w sezonie zimowym 1997/98 w sołectwie L. wraz z rachunkiem z 18 grudnia 1997 r. za odśnieżanie dróg w dniach 24-25 listopada 1997 r. oraz umowa z 20 października 1998 r. nr [...] zawarta pomiędzy Zarządem Miasta P., a M. S., obejmująca wykonanie odśnieżania dróg lokalnych miejskich i gminnych w sezonie zimowym 1998/99 w sołectwie L. wraz z rachunkami z 21 grudnia 1998 r. oraz z 16 marca 1999 r. za wykonanie ww. usługi, a nadto oświadczenie Burmistrza Gminy P. z 29 września 2017 r., z którego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. Gmina P. władała częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położoną w L. pod ulicą [...]. Na odcinku tym ulica do 31 grudnia 1998 r. objęta była akcją zima, tj. w razie potrzeby była odśnieżana.
Odnosząc się natomiast do stawianych przez Skarżących zarzutów, należy stwierdzić, że zgłaszane wnioski dowodowe podlegają uwzględnieniu, o ile ich przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie dowodowe miało na celu wykazanie, czy sporna działka była zajęta pod drogę publiczną, a także czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ pozyskał materiał dowodowy sprawy zawierający ww. przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację geodezyjną, z której wynika wprost, że uwidocznione na mapie granice nieruchomości zostały ustalone według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący nie przedłożyli przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby skutecznie powyższe ustalenia.
Z kolei co do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania. Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez Skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi również w tym zakresie.
Ponadto, stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W tej sprawie istotne okoliczności jakimi było wykazanie spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w stosunku do spornej nieruchomości zostało już stwierdzone powyżej opisanymi dowodami, a ich wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że dołączona do skargi kopia umowy ustanowienia służebności (akt notarialny z 1 czerwca 2015 r. Rep. [...]) nie dotyczy spornej nieruchomości.
Reasumując, opisane powyżej wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały powołanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.