Uzasadnienie
A. K. (Skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z 15 lutego 2022 r. nr DO-IV.7613.25.2021.AD w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z 6 października 2021 r. DO.4.7613.25.2021.EK, informującym o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. postępowania z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 13 czerwca 1958 r. nr Sa.V-1/21/58, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., przy ul. [...] i [...], gm. kat K. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta K. Iwh [...], oznaczonej jako parcela I.kat [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność H. K. (pkt 2 orzeczenia) oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 15 grudnia 1960 r. nr [...] o przyznaniu H. K. odszkodowania w wysokości 24 000 złotych za ww. nieruchomość.
Postanowienie to zapadło przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Orzeczeniem z 13 czerwca 1958 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną w K., przy ul. [...] i [...], gm. kat. [...] - [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta K. Iwh [...], oznaczoną jako parcela l.kat [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność H. K. (pkt 2 orzeczenia). Natomiast orzeczeniem z 15 grudnia 1960 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w Krakowie przyznało H. K. odszkodowanie w wysokości 24000 złotych za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z 13 czerwca 1958 r. nr [...].
Pismem z 21 września 2020 r., Skarżący złożył do Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z 9 września 2020 r. nr GS.14.6821.19.2020.PJ, umarzającej postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako parcela I.kat. [...]o pow. [...] m2 obj. Lwh [...]. W ww. odwołaniu Skarżący zażądał m.in. stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń z 13 czerwca 1958 r. oraz 15 grudnia 1960 r.
Pismem z 31 grudnia 2020 r., Wojewoda przekazał Ministrowi według właściwości, wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń.
Pismem z 24 marca 2021 r. Minister zawiadomił organ wojewódzki, iż nie doszło do skutecznego przekazania wniosku, albowiem do ww. pisma z 31 grudnia 2020 r. nie został dołączony wniosek Skarżącego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 26 kwietnia 2021 r. Wojewoda przesłał kserokopię ww. wniosku.
Następnie, pismem z 19 lipca 2021 r., Minister wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 21 września 2020 r., poprzez jego podpisanie. Pismem z 27 lipca 2021 r. Skarżący uzupełnił braki formalne ww. pisma.
Pismem z 6 października 2021 r. nr DO.4.7613.25.2021.EK - Minister poinformował Skarżącego. że postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń uległo, umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r.
Pismem z 28 października 2021 r. Skarżący złożył od ww. pisma środek zaskarżenia, żądając rozpoznania przedmiotowej sprawy w drodze rozstrzygnięcia, od którego będzie możliwe wniesienie środka zaskarżenia.
Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził, w trybie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane pismo z 6 października 2021 r., informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Organ wskazał, że intencją organu nie było wydanie decyzji administracyjnej, gdyż pismo to ma charakter informacyjny (nie zawiera rozstrzygnięcia), a zarazem sygnatariusz pisma nie powołał się na upoważnienie organu do wydawania aktów administracyjnych. Tym samym, w ocenie Ministra, przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środek odwoławczy wniesiony od czynność organu nie będącego decyzją administracyjną, uznał za niedopuszczalny. Wskazał przy tym, że przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca K.p.a.", Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Minister wskazał przy tym, że z ww. przepisu wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Organ zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może również umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 K.p.a.). Organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania jednakże nie zachodzi w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. Przepis ten przewiduje odmienną przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa.
Umorzenie na mocy tego przepisu ma charakter jednorazowy, tj. dochodzi do niego w dniu wejścia w życie nowelizacji i obejmuje postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji będące w toku w tym dniu i spełniające ww. przesłankę umorzenia z mocy prawa.
W ocenie organu zatem, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny). W ocenie Ministra, tym samym, nie można wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa z uwagi na:
konstytutywny charakter decyzji umarzającej uregulowanej w art. 105 § 1 K.p.a.;
określenie w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. oraz w art. 105 § 1 k.p.a. odmiennych przesłanek umorzenia postępowania;
brak odesłania w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. do odpowiedniego stosowania art. 105 § 1 k.p.a., przy jednoczesnej niedopuszczalności stosowania tego przepisu wprost (z powyższych przyczyn).
Końcowo organ wskazał, że orzeczenie z 13 czerwca 1958 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od 19 czerwca 1958 r. do 3 lipca 1958 r., zaś 27 października 1959 r. nadano temu orzeczeniu klauzulę prawomocności. Odnosząc się natomiast do orzeczenia z 15 grudnia 1960 r., organ wskazał, że należy przyjąć, że zostało ono doręczone H. K., gdyż na orzeczeniu umieszczono adnotację o wysłaniu tego orzeczenia na jej adres 16 grudnia 1960 r. Orzeczeniu temu nadano klauzulę prawomocności 19 stycznia 1960 r. W ocenie organu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego należy przyjąć, że ww. orzeczenie z 15 grudnia 1960 zostało doręczone ww. najpóźniej 18 stycznia 1961 r.
W tych okolicznościach, zdaniem Ministra, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 K.p.a. upłynął najpóźniej z dniem 19 czerwca 1988 r. dla orzeczenia z 13 czerwca 1958 r. oraz z dniem 18 stycznia 1991 r. dla orzeczenia z 15 grudnia 1960 r. Wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń został złożony natomiast pismem z 21 września 2020 r., które wpłynęło do Wojewody 25 września 2020 r., a więc ponad sześćdziesiąt dwa lata od doręczenia orzeczenia z 13 czerwca 1958 r. oraz ponad pięćdziesiąt dziewięć lat o doręczenia orzeczenia z 15 grudnia 1960 r.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1) naruszenie art. 158 § 3 K.p.a. ustawy nowelizującej K.p.a, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego decyzja będąca przedmiotem postępowania nie została doręczona, stąd brak jest podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu;
- 2) naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., poprzez niewydanie w sprawie decyzji lub postanowienia o umorzeniu postępowania, co było koniecznie celem zapewnienia stronie możliwości odwołania od rozstrzygnięcia, a także weryfikacji prawidłowości ustaleń organu;
- 3) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w uznaniu, że orzeczenie z 15 grudnia 1960 r. zostało doręczone H. K., podczas gdy brak jest na tą okoliczność materiału dowodowego, co więcej według stanowiska Skarżącego - decyzja został przesłana na niewłaściwy adres poprzedniczki prawnej Skarżącego, pomimo wiedzy organu jaki adres do doręczeń jest prawidłowy;
- 4) naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis będący sprzeczny z ustawą zasadniczą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez Skarżącego, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Instytucja niedopuszczalności odwołania ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ.
Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381).
Oceniając dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w niniejszej sprawie, należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Ministra w związku z wnioskiem Skarżącego z 21 września 2020 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 13 czerwca 1958 r. nr [...] oraz orzeczenia z 15 grudnia 1960 r. nr [...].
W myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko Skarżącego, iż owe "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21).
Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Dochodzi więc do aktu stosowania prawa, dla którego należy domniemywać formę decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez organy wyższej instancji i sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego.
Warto też podkreślić, że "przerwanie" postępowania nieważnościowego na skutek działania art. 2 ust. 2 noweli K.p.a., które już się toczyło, ogranicza nie tylko prawa procesowe strony, ale i pośrednio oczekiwaną ekspektatywę o charakterze materialnoprawnym. To także przemawia za potrzebą nadania jego zakończeniu formy decyzji administracyjnej.". Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, w którym podkreślił, że jakkolwiek umorzenie (to) nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowiła informacja o umorzeniu postępowania z mocy prawa, udzielona stronie pismem z 6 października 2021 r. Pismo to. ma charakter czysto informacyjny i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Decyzję administracyjną – jako oświadczenie woli – należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej.
Konsekwencją powyższego jest wyłączenie dopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy "zakończonej" pismem organu administracji publicznej - podjętym poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej (pisma informującego zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo Ministra z 6 października 2021 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 K.p.a. Wniosek został bowiem wniesiony od pisma, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów K.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.
Reasumując Sąd stwierdza, że w zaistniałym stanie faktycznym, zaskarżone w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu była legalność postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż Skarżący może domagać się w dalszym ciągu wydania decyzji administracyjnej będącej efektem rozpoznania wniosku z 21 września 2020 r., a w przypadku bierności organu może skorzystać z przysługującej mu skargi na bezczynność organu.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.