Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., w której stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę M. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].
W uzasadnieniu swej decyzji organ drugiej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę M. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), albowiem obejmuje ona własność Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. Spółdzielnia ta nabyła nieruchomość położoną w M., oznaczoną jako działka nr [...] (o pow. [...] ha) wraz z młynem i innymi składnikami majątkowymi na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w K. z dnia [...] grudnia 1971 r., wydanej w oparciu o § 3 pkt 1 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1962 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r., Nr 1, poz.
1) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom społecznym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, poz. 179) i decyzja ta obowiązuje nadal.
Mimo, iż to właśnie w aktach sprawy komunalizacyjnej znajdują się dokumenty, w treści których mowa jest o wykonaniu decyzji w części dotyczącej obiektów młyńskich oraz o trudnościach, jakie napotkano przy jej wykonywaniu w części dotyczącej nieruchomości gruntowej, to jednak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do dokonania oceny prawidłowości tej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał dalej, iż przy ocenie zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej istotne znaczenie ma ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości obowiązującego w dniu komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika, że w tym właśnie dniu, tytułem prawnym do nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną legitymowała się Gminna Spółdzielnia [...]" w M. Stan prawny i faktyczny nieruchomości ukształtowany decyzją wcześniejszą nie został uwzględniony w decyzji komunalizacyjnej Wojewody, która tym samym rażąco narusza prawo i podlega regułom określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę na powyższą decyzję Ministra złożyła Gmina M. zarzucając niewłaściwą interpretację art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 16 § 1 kpa, błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż brak było przesłanek pozwalających na stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości działki nr [...].
Zdaniem skarżącego Gminna Spółdzielnia "[...]" w M. nie przedłożyła wiarygodnego dokumentu potwierdzającego prawo do przedmiotowej nieruchomości, a działka nr [...] nie uległa podziałowi, a zatem działka oznaczona jako [...] z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r., jest działką nie istniejącą w chwili wydawania tamtej decyzji, jak również nie istnieje w chwili obecnej.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga sądowa dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzoru. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 1030/97).
Ocena działalności organu administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, iż w świetle przepisów tej ustawy – dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dacie, z którą ta ustawa wiąże powstanie określonego skutku prawnego z mocy prawa. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 wynika, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej mieniem właściwych gmin.
Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż w omawianym wypadku, składniki mienia ogólnonarodowego należały do Gminnej Spółdzielni "[...]" w M., czyli do innego podmiotu aniżeli wskazał ustawodawca.
Decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. Prezydium Rady Narodowej w przekazaniu nieodpłatnie na własność Gminnej Spółdzielni "[...]" nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] ha z młynem i innymi składnikami majątkowymi, wydana na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. z 1971 r., Nr 18, poz. 179) była decyzją prawomocną, a więc wiążącą, co powodowało, iż na datę komunalizacji część działki nr [...] z młynem gospodarczym i zabudowaniami nie była własnością ogólnonarodową.
Zgodnie bowiem z § 1 i 2 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów przekazywanie obiektu następowało nieodpłatnie i na własność, przy czym przekazywaniu podlegał także teren, na którym obiekty się znajdowały o powierzchni niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania przekazywanego obiektu.
Przedmiotowa działka nr [...] nie miała urządzonej księgi wieczystej, którą założono w dacie 27 grudnia 1994 r. na wniosek Skarbu Państwa z wpisem Skarbu Państwa jako właściciela, a następnie Gminy M. na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1995 r., jednakże bez uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości przed datą komunalizacji, który to stan miał istotne znaczenie dla zakresu komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.
Rzeczą organu wydającego decyzję komunalizacyjną było zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również wzięcia pod uwagę i rozważenie możności skomunalizowania części nieruchomości o ile są spełnione przesłanki określone w przepisach.
Tak więc na datę komunalizacji znajdująca się w obrocie prawnym decyzja Prezydium Rady Narodowej z 1971 r. w tym przypadku ograniczała mienie podlegające działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną okoliczności powyższej nie uwzględnił, a zatem decyzja komunalizacyjna dotycząca nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa, była wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W odniesieniu do zarzutu skargi o braku klauzuli prawomocności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1971 r. za trafną należy uznać argumentację organu, iż w kodeksie postępowania administracyjnego nie występuje pojęcie "klauzula prawomocności decyzji", natomiast w myśl zawartych w nim przepisów, decyzja administracyjna staje się ostateczna, jeżeli żadna ze stron nie wniesie odwołania w ustawowym terminie. Obowiązek wykazania, że odwołanie wpłynęło, bądź nie wpłynęło, ciąży na organie administracji publicznej, a nie na stronie, stąd też trudno jest zaakceptować pogląd, że zadbanie o wiarygodność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w K. z dnia [...] grudnia 1971 r. należy do Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. Wręcz przeciwnie, jeżeli w ocenie skarżącej Gminy M. decyzja ta nie kwalifikuje się do przyjęcia jako dowód na okoliczność potwierdzenia praw właścicielskich Gminnej Spółdzielni do młyna gospodarczego w M., to Gmina ta powinna była zwrócić się do właściwego organu o zbadanie legalności tej decyzji, bądź przedłożyć inną, zawierającą rozstrzygnięcie spornej kwestii.
Trafnie też wskazał organ nadzoru, iż brak decyzji o podziale działki nr [...] i z tym związane inne oznaczenia geodezyjne niż w dokumentach ewidencyjnych z lat późniejszych (brak decyzji o zatwierdzeniu podziału i nie wprowadzenie projektu podziału do operatu ewidencji gruntów) nie ma wpływu na ocenę zagadnienia i nie zmienia faktu, iż Gmina Spółdzielnia w M. stała się właścicielem budynków i urządzeń młyńskich położonych na gruncie oznaczonym od roku 1976 w ewidencji jako działki nr [...].
Bez znaczenia też dla oceny zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej pozostaje podnoszona w skardze kwestia możliwości finansowych Gminy M. w zakresie przeprowadzenia prac konserwacyjnych i niezbędnych remontów.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).