Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 sierpnia 2020 r. nr NWXV.7532.4.21.2020 Wojewoda Śląski (dalej jako organ I instancji/wojewoda) działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa), po rozpoznaniu wniosku T. H. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wojewody B. nr GG.II-7228/Skoczów/52/92 z 30 grudnia 1996 r. – stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej S., obrębie ewidencyjnym O., ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wskazał, że decyzja z 30 grudnia 1996 r. zapadła w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym stroną postępowania może być jedynie osoba która wykaże, że przysługuje jej prawo własności do komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a jak wskazał, w niniejszej sprawie o uchylenie decyzji z 30 grudnia 1996 r. w trybie art. 155 kpa wystąpiła osoba która nie była stroną postępowania, w którym zapadła ta decyzja, przez co należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Pismem z 27 sierpnia 2020 r. T. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wskazał, że niezrozumiałe jest dla niego uzasadnienie postanowienia, pozbawiające byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa prawa strony w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia gminy na nieruchomości wywłaszczonej.
Postanowieniem z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-206/2020 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też jako organ II instancji/komisja/KKU) uchyliła powyższe postanowienie wojewody i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia komisja podniosła, że postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 124 § 2 kpa, który doprecyzowuje jakie elementy powinny zawierać się w postanowieniu wydawanym w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu II instancji postanowienie z 19 sierpnia 2020 r. nie realizuje zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa, zgodnie z którą organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wg KKU, dla realizacji powyższej zasady podstawowe znaczenie ma prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia postanowienia. Komisja podała, że z treści zażalenia wynika, że żalący się nie kwestionuje faktu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ani faktu, że w dacie komunalizacji należała ona do Skarbu Państwa, niezrozumiałym natomiast jest dla niego, że nie ma statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Komisja uznała, że w takich okolicznościach organ I instancji nie zrealizował zasady przekonywania, co uzasadniało, jej zdaniem, uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skargę na powyższe postanowienie złożył Powiat C. – reprezentowany przez Starostę C. (dalej jako skarżący). Powiat zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie postanowienia Wojewody Śląskiego z 19 sierpnia 2020 r. nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów, w tym nie realizuje zasady przekonywania, podczas gdy uzasadnienie to zawiera wyjaśnienie zasadności przesłanek którymi kierował się organ, a tym samym powinno zostać utrzymane w mocy. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wojewoda w sposób wystarczający wyjaśnił istotę komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa i charakter wydawanych w tym trybie decyzji oraz znaczenie przymiotu strony postępowania, wyjaśnił również kto może być stroną postępowania komunalizacyjnego. Zważywszy, że postanowienie z 19 sierpnia 2020 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 124 § 2 kpa, zaś uzasadnienie wyjaśnia precyzyjnie wydane rozstrzygnięcie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Okoliczności sprawy, stan faktyczny i stan prawny, wg KKU nie budziły w sprawie wątpliwości, a przy tym jak jednoznacznie wskazano w zażaleniu T. H. nie kwestionował ustaleń co do tego, że objęta komunalizacją nieruchomość nie stanowi jego własności i nie stanowiła jej w dacie 27 maja 1990 r. Zadaniem KKU było zatem dokonanie merytorycznej oceny postanowienia wojewody o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, zwłaszcza że z uzasadnienia KKU nie wynika, że organ ten nie ma rozeznania co do tego co jest przedmiotem sprawy, a w szczególności zażalenia.
Uchylając postanowienie wojewody i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania celem sporządzenia bardziej przekonującego wnioskodawcę uzasadnienia - KKU naruszyła w sposób oczywisty art. 138 § 2 kpa, który w oparciu o art. 144 kpa ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Oczywiście w postępowaniu kontrolnym dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego ww. koncepcja musi być stosowana w ograniczonym zakresie, tym niemniej w ocenie sądu nie ma trybu uzasadniającego uchylenie przez organ odwoławczy (tu KKU) orzeczenia organu I instancji jedynie w celu sporządzenia uzasadnienia bardziej przekonującego stronę – a bez odniesienia się przez organ rozpoznający zażalenie do istoty sprawy.
Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 166 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i zasądzeniem kosztów postępowania na rzecz skarżącego powiatu.