Uzasadnienie
- I. K., M. K., J. C. i G. K. (dalej jako skarżący) reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., pismem z 2 kwietnia 2021 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o:
- 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości stosownej do bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania, biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020 r. ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 18 lutego 2021 r.;
- 2. stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2.000 zł;
- 3. zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przepisanych;
- 4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a.
- - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1367/16.
Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] działka ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 19 lipca 2017 r. Zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 19 listopada 2017 r.
Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżących wezwania do wykonania wyroku Sądu pismem z 5 marca 2021 r., organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku.
Dlatego też pismem z 2 kwietnia 2021 r. (data prezentaty) skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny oraz przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Zatem biorąc pod uwagę sądowe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy oraz wezwanie organu do wykonania wyroku, zasadne jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny adekwatnej do bezczynności organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2018 r. sygn. I SAB/Wa 1367/16.
Podnieśli również, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej, gdyż Prezydent [...] pozostaje w wyjątkowo rażącej zwłoce, bowiem nie wykonał ww. wyroku Sądu przez blisko 3 lata.
Dodali, że suma pieniężna stanowi swoiste zadośćuczynienie, dlatego też szczególnie zasadne jest przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, ze względu na to, iż od 19 lat oczekują oni na rozpoznanie złożonego w dniu 19 marca 2002 r. wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, podczas gdy Prezydent [...] nie podejmuje żadnych działań w celu rozpoznania tego wniosku.
Na okoliczność zasadności swojego żądania skarżący przytoczyli szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie.
Podniósł że decyzją nr [...] z [...]r. (sprostowaną postanowieniami nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r.) ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6663 w gruncie o powierzchni 438 m2 położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW [...] na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych tj.: I. K., M. K., J. C., G. K. i M. B.. Powyższą decyzją odmówiono również ustanowienia użytkowania wieczystego do pozostałego udziału tj. 0,3337 związanego ze sprzedażą 9 lokali w budynku mieszkalnym.
Zaś decyzją nr [...] z [...] r. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do całej działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych tj.: I. K., M. K., J. C., G. K. i M. B..
W celu realizacji powyższych orzeczeń administracyjnych, aktem notarialnym z [...].05.2014r. Rep. A [...] ustanowiono użytkowanie wieczyste do ww. nieruchomości na rzecz byłych właścicieli hipotecznych.
Następnie decyzją nr [...] z [...] r. odmówił on ustanowienia użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych tj.: I. K., M. K., J. C., G. K. i M. B..
Natomiast obecnie prowadzi dwa postępowania administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości:
- - o przyznanie odszkodowania za część działki nr [...] na podstawie wniosku z [...] sierpnia 2015 r.,
- - o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2016 r. na podstawie wniosku z [...] października 2017 r.
W dalszej części odpowiedzi na skargę Prezydent [...] zwrócił uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność wyjątkowej aktywności procesowej stron, reprezentowanych przez pełnomocnika A. S. W związku z tym - wraz odpowiedzią na zażalenia i skargi - organ jest zobowiązany do ponownego przesłania akt sprawy do innych organów - co uniemożliwia prawidłowe procedowanie nad sprawą w oparciu wyłącznie o akta zastępcze.
W zakresie przedmiotowej nieruchomości toczyły się następujące postępowania administracyjne i sądowe:
- - już w dniu [...].09.2015 r. (a więc niespełna miesiąc po terminie złożenia wniosku o odszkodowanie) zostało złożone zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o odszkodowanie,
- - w dniu [...].11.2015 r. wniesiono skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o odszkodowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, cofniętą w dniu [...] r.,
- - w dniu 08.07.2016 r. ponownie wniesiono skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o odszkodowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrok z 11 kwietnia 2017 r. zobowiązywał Prezydenta [...] do rozpatrzenia sprawy w ciągu 4 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zwrot akt nastąpił w dniu 20 lipca 2017 r.
- - w dniu 26 lutego 2016 r. pełnomocnik spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1971 r. nr [...] o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Powszechnej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej, w części dotyczącej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].
Pismem z [...].04.2016 akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W dniu [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało postanowienie w sprawie [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1971 r. nr [...].
W wyniku wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy akta przedmiotowej nieruchomości zostały zwrócone do tut. Biura w dniu [...].08.2018r. wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].
- - w dniu [...].07.2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesiono ponaglenie Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].03.2016 r.,
- - w dniu 19.07.2018 r. wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].03.2016 r.
W związku z wezwaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 08.08.2018r. sygn. akt I SAB/Wa 249/18, Biuro Spraw Dekretowych przy piśmie z [...].08.2018 r. przekazało akta własnościowe nieruchomości do ww. Sądu. Akta sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu wróciły do Urzędu [...] w dniu [...].01.2019 r.
- - w dniu 01.02.2019 r. akta nieruchomości zostały przekazane do SKO w związku z ponagleniem złożonym w dniu 10.07.2019 r.,
- - w dniu 05.03.2021 r. pełnomocnik stron wniósł ponowne wezwanie do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło w dniu [...].03.2021 r. z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o wypożyczenie akt sprawy. W dniu 01.04.2021 r. akta sprawy zostały zwrócone do Biura Spraw Dekretowych.
- - w dniu 2 kwietnia 2021 r. do Biura wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi [...] w związku z upływem czasu wyznaczonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. na rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za część działki nr [...].
Reasumując Prezydent [...] stwierdził, że - jak wynika z powyższego zestawienia - w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnik wnosi skargi i zażalenia powodując sytuację w której organ ma stale ograniczony dostęp do akt postępowania.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z 8 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 863/17, zauważył, iż opóźnienie w realizacji wniosku wynika między innymi z postawy skarżących, których aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie.
Podobne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w uzasadnieniu do wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1503/17 - gdzie ponowna skarga wpłynęła 12 dni po otrzymaniu przez organ akt sprawy. Sąd stwierdził, że sytuacja ta spowodowała, iż organ właściwie nie miał obiektywnie możliwości, aby skutecznie zareagować na poprzedni wyrok i rozpoznać wniosek.
Jak słusznie zauważył też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1539/18: "Sądowi natomiast z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania - spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem związanym z ustaleniem przeznaczenia nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów no obszarze m.st Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) oraz daty utraty faktycznej możliwości nią władania, a także obiektywne trudności [...] związane z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację zgłaszanych z tego tytułu roszczeń, co przede wszystkim jest podstawowym czynnikiem determinującym zwłokę (niekiedy wręcz wieloletnią) w ich załatwianiu."
Przy czym nie można pominąć faktu, że postępowania dotyczące nieruchomości stanowiących tzw. tabele likwidacyjne, współwłasność wielu osób, zazwyczaj są wyjątkowo skomplikowane, również ze względu na mnogość stron takiego postępowania
Na zakończenie Prezydent [...] zauważył, że:
- 1. postępowanie o przyznanie odszkodowania za część działki nr [...] toczy się na podstawie wniosku z 21 sierpnia 2015 r. Natomiast w aktach sprawy nie znajduje się wniosek datowany na [...].03.2002 r. Wobec powyższego należy podkreślić, że postępowanie nie toczy się 19 lat - jak wskazuje radca prawny A. S. w nadesłanej skardze.
- 2. postępowanie dotyczy odszkodowania za część działki nr [...] z obrębu [...], gdyż w stosunku do działki nr [...] została wydana już decyzja nr [...] z [...].12.2012 r. - na mocy której ustanowił on na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do całej działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych.
Do dnia 8 lipca 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny.
Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a.
Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1367/16, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] działka ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 19 lipca 2017 r. - zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 19 listopada 2017 r.
Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 2 kwietnia 2021 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania Prezydenta [...] przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej.
W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku Sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.
Skład orzekający w sprawie ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd.
Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę także fakt, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości [...] przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent [...] prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie.
Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu oraz przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy.
Przede wszystkim Sąd miał na uwadze fakt, że Prezydent nie miał przez cały czas swobodnego dostępu do oryginału akt sprawy, gdyż akta te były w długotrwałym posiadaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] lub Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Także Prokuratura Okręgowa w [...] Wydział [...] do spraw Przestępczości Gospodarczej występowała o nadesłanie akt tego postępowania administracyjnego - a następnie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. odmówiła wszczęcia śledztwa. Również Prokuratura Regionalna w [...]. Wydział [...] Sądowy występowała o wypożyczenie akt sprawy [...] (w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1971 r. nr [...] o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Powszechnej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej) wraz aktami własnościowymi przedmiotowej nieruchomości [...] - pisma z [...] marca 2018 r. i z [...] marca 2018 r.
Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione.
Wskazać należy, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego art. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.
Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż z treści skargi wynika, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej będzie środkiem nacisku i wpłynie dyscyplinująco na organ. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby im zrekompensować.
Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.
Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.