Uzasadnienie
K. M. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 lutego 2022 r. znak DN.gn.624.62.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 26 lipca 1989 r. nr UG-9260/6/89 (dalej, jako: decyzja z 1989 r.) Naczelnik Gminy w K. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi K., stanowiącego własność H. M..
Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2020 r. (sprecyzowanym pismem z dnia 17 lutego 2020 r.) skarżący wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1989 r.
Zawiadomieniem z dnia 3 marca 2020 r. Wojewoda przekazał ww. wniosek zgodnie z właściwością do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Decyzją z dnia 7 października 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1989 r. zostało umorzone z mocy prawa.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że za datę wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać datę widniejącą na jego wcześniejszym wniosku z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie zwrotu działek po H. M..
Zaskarżoną obecnie decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji.
W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa zmieniająca). Przytaczając treść art. 2 ust. 2 tej ustawy, Minister wskazał, że w tej sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania nieważnościowego z mocy prawa. Podał, że za datę doręczenia decyzji z 1989 r. należy uznać dzień 28 lipca 1989 r., tj. dzień, w którym H. M. odebrała decyzję i zapoznała się z jej treścią. Potwierdzeniem doręczenia decyzji z 1989 r. jest oświadczenie podpisane przez byłą właścicielkę, znajdujące się na egzemplarzu decyzji z 1989 r., w którym wskazała, że nie wnosi co do tego akt żadnych zastrzeżeń.
Z kolei ustalając datę wszczęcia postępowania nieważnościowego, należy mieć na uwadze, zdaniem organu, treść art. 61 § 3 K.p.a. oraz art. 65 § 2 K.p.a. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w R. w dniu 22 stycznia 2020 r., a następnie Wojewoda Podkarpacki przekazał wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Datą wszczęcia postępowania jest zatem 22 stycznia 2020 r. Skoro wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 1989 r. nastąpiło po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia, to postępowanie w tym przedmiocie podlega umorzeniu z dniem 16 września 2021 r.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister podniósł, że za datę wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może zostać uznany 19 lutego 2019 r. albowiem wniosek na który powołuje się skarżący został przez niego sprecyzowany w dniu 18 kwietnia 2019 r. poprzez wskazanie, że domaga się on przeprowadzenia postępowania w trybie art. 145 K.p.a. Co więcej, wniosek ten został już rozpoznany w wybranym przez skarżącego trybie. Dyrektor KOWR w dniu 17 lipca 2019 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 1989 r., a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. Organ wskazał także, że skarżący dwukrotnie (pismami z dnia: 21 marca 2019 r. i 11 kwietnia 2019 r.) wzywany był do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 19 lutego 2019 r., a nadto został pouczony o przesłankach, które stanowią podstawę do wzruszenia decyzji zarówno w trybie wznowienia, jak i nieważności. Ostatecznie skarżący zdecydował się jednak na wybranie trybu wznowieniowego.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r. złożył w dniu 22 stycznia 2020 r., a więc dniem wszczęcia postępowania nieważnościowego jest 22 stycznia 2020 r. Skarżący nie zgodził się jednak z rozstrzygnięciem organu o umorzeniu postępowania z mocy prawa albowiem jego zdaniem sprawa była źle prowadzona przez pracowników Ministerstwa. Od daty złożenia wniosku do dnia umorzenia postępowania upłynęło 19 miesięcy. Mimo, że Ministerstwo wyznaczało kolejne terminy rozpoznania sprawy to jednak rozstrzygnięcia nie wydawało, co skutkowało złożeniem przez skarżącego ponaglenia. Organ w dalszym ciągu nie wydawał decyzji i wyznaczył kolejny termin rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego postępowanie było prowadzone opieszale, a kolejne przesunięcia terminów załatwienia sprawy świadczą o lekceważeniu strony. Organ nie wydał decyzji przez wiele miesięcy aż zmieniły się przepisy – weszła w życie ustawa zmieniająca i postępowanie zostało umorzone z mocy prawa. Skarżący podniósł, że opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło nie z jego winy, a w związku z tym postępowanie powinno zostać dokończone na dotychczasowych zasadach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący ponownie wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu procedowania organu. Jednocześnie skarżący podniósł, iż nie kwestionuje ustaleń faktycznych i prawnych organu jednakże to opieszałość Ministerstwa w wydaniu merytorycznej decyzji doprowadziła do umorzenia postępowania na podstawie nowych przepisów.
W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy.
W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2022 r. uczestnik postępowania S. M. poprał skargę, zarzuty i wnioski w niej wskazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z kolei wg art. 158 § 3 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dniem 16 września 2021 r.).
Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego).
Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji z 1989 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, gdy od jej wydania lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.).
Skoro decyzja z 1989 r. doręczona została jej adresatowi w dniu 28 lipca 1989 r., a wniosek o stwierdzenie jej nieważności złożony został w dniu 22 stycznia 2020 r. to za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu o umorzeniu z mocy prawa postępowania nadzorczego na podstawie powołanych przepisów.
Jak wynika z treści skargi, skarżący nie kwestionuje w istocie ustaleń organu, iż od dnia doręczenia decyzji z 1989 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, upłynęło ponad 30 lat. Skarżący podkreśla jednak, że organ w sposób nieuprawniony przedłużał postępowanie, nie wydawał merytorycznego rozstrzygnięcia, co doprowadziło w efekcie do pozbawienia skarżącego możliwości kwestionowania decyzji z 1989 r. gdyż z uwagi na nowe brzmienie przepisów jest to obecnie niemożliwe. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd rozumie rozgoryczenie skarżącego, który już w styczniu 2020 r. wszczął postępowanie nadzorcze, a do wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) nie zostało ono merytorycznie zakończone.
Zauważyć jednak należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez Ministra w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie można uznać za naruszające prawo. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, opieszałości organu w tej sprawie pozostać musi poza oceną Sądu. Nie może jednak ujść uwadze, że skarżącemu przysługiwały w toku postępowania określone prawem środki takie jak skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania.
Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.
W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.
Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie.