Uzasadnienie
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą przekazania nieodpłatnie na własność Gminie W., nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W., ul. [...], ozn. w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], K., jako działka nr [...], [...], pow. [...] ha, dla której prowadzona jest KW nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił przekazania nieodpłatnie na własność Gminie W. opisanej wyżej nieruchomości wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda może przekazać na rzecz gminy mienie państwowe inne, niż wymienione w art. 5 ust. 1-3 ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją ściśle określonych jej zadań własnych, wynikających m.in. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) i ustaw szczególnych.
Wojewoda podkreślił, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 5 ust. 4 ww. ustawy jest decyzją konstytutywną o charakterze uznaniowym, co oznacza, że gminie może - lecz nie musi - być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie bezpośrednio związane z realizowanym przez gminę konkretnym zadaniem. Celem przepisu art. 5 ust. 4 ww. ustawy nie jest przysparzanie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego - niepodlegającego komunalizacji z mocy prawa - w stosunku, do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z aktualnie realizowanym przez nią, a nie dopiero zamierzonym, zadaniem.
Wojewoda wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym ustanawia jako jedno z zadań własnych gminy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty i w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wylicza enumeratywnie katalog tych zadań. Mają one charakter użyteczności publicznej i tylko na takie zadania może być przeznaczone mienie ogólnonarodowe. Gmina musi jednak wykazać, że mienie objęte wnioskiem służy już wykonywaniu jej własnych, bieżących i rzeczywistych zadań. Gminie może bowiem być przekazana taka część mienia ogólnonarodowego, która aktualnie jest, a nie dopiero może być związana z realizacją jej zadań. Podniósł, że sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Fakt ten potwierdza treść urządzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. W dniu [...] maja 1990 r. ujawniona była działka nr [...], [...], o pow. [...] ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa, władający Ministerstwo Obrony Narodowej w W. Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany we W. Działka nr [...], [...] wyodrębniona została z działki nr [...], [...] (decyzja Prezydenta W. z [...] października 1996 r. nr [...]).
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu prawnego na dzień [...] czerwca 2018 r. nieruchomość, stanowi własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. i sklasyfikowana jest w użytku gruntowym "dr" (drogi). Jak wynika z zaświadczenia Kierownika Zespołu Informacji Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z [...] maja 2018 r. nr [...], sporna nieruchomość znajduje się na obszarze, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania, Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości, Rolnictwa i Środowiska Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we W. pismem z [...] sierpnia 2018 r., zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie informacji, popartej stosownymi dokumentami, o kosztach utrzymania, remontów, itp. jakie ponosi Gmina, jak również udowodnienia wykonywania zadań własnych przez Gminę w granicach nieruchomości.
Przy piśmie z [...] października 2018 r. przedłożone zostało pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z [...] września 2018 r., z którego wynika, że na remonty cząstkowe nawierzchni bitumicznej ul. [...] w latach 2014-2018 zostało wydatkowane [...] zł brutto.
Organ pierwszej instancji wskazał, że Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy przy ul. [...] we W., m.in. w odniesieniu do działki nr [...], dla inwestycji obejmującej budowę dwóch domów mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w części podziemnej i budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, ciepła. Z załącznika nr 3 do tej decyzji wynika, że działka nr [...], [...] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem "MJ" (zabudowa jednorodzinna). Takie oznaczenie nie zawiera się w katalogu celów publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani według stanu na dzień wydania decyzji nr [...], ani według stanu na dzień złożenia wniosku.
Tym samym - w ocenie Wojewody - sporna nieruchomość została objęta decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji o niepublicznym charakterze. Z powyższego wynika, że w 2007 r. dla działki nr [...], [...] w obrębie K. we W., nie przewidziano funkcji drogi publicznej. Świadczy o tym również fakt braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest sporna nieruchomość.
Zdaniem Wojewody wnioskodawca nie wykazał należycie, w jaki sposób realizowane są (aktualnie) zadania własne Gminy na spornej nieruchomości i że w konsekwencji spełnione zostały przesłanki przekazania nieruchomości. W tej sytuacji organ orzekł o odmowie przekazania spornej nieruchomości.
Gmina W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że ul. [...] we W. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach województwa [...]. Działka gruntu nr [...], [...] obręb K. powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, dokonanego decyzją Prezydenta W. z [...] października 1996 r. w celu uregulowania stanu prawnego m.in. działki nr [...], która stanowi przedłużenie ul [...]. Z treści tej decyzji wynika, że działka nr [...] jest nowo utworzoną i urządzoną drogą stanowiącą przedłużenie ul. [...].
Gmina wskazała, że Zarząd Dróg i Komunikacji pismem z [...] maja 2007 r. wystąpił do Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego o dokonanie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu przy działce [...], [...] obręb K. opisu "P. [...]". Powyższa zmiana została wprowadzona w operacie ewidencji gruntów [...] czerwca 2007 r.
Zdaniem Gminy ww. informacje oraz usytuowanie spornej nieruchomości w ciągu ul. [...] pomiędzy działkami gminnymi nr [...] i nr [...], [...], obręb K., stanowiącymi część tej samej drogi gminnej, jednoznacznie świadczą o przynależności działki nr [...] do kategorii dróg gminnych i o jej publicznym charakterze.
Gmina zaznaczyła, że mając na względzie okoliczność, iż działka nr [...] stanowi nierozłączną cześć ul. [...], zarządca drogi nie ma obowiązku wykazywania kosztów utrzymania i remontu drogi w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. Ponadto aby jednoznacznie stwierdzić, czy w granicach spornej nieruchomości były dokonywane remonty nawierzchni bitumicznej organ pierwszej instancji mógł przeprowadzić oględziny nieruchomości, czy też zażądać dodatkowych wyjaśnień od zarządcy drogi, czego w niniejszej sprawie Wojewoda nie zrobił. Tym samym nie można uznać za udowodnione, że Gmina W. ponosząc koszty remontów ul. [...], dokonywała za pośrednictwem zarządcy drogi napraw nawierzchni jedynie w granicach działek nr [...] i nr [...], z pominięciem działki nr [...]. Wojewoda nie zebrał zatem w sposób dostateczny materiału dowodowego w powyższej sprawie, poprzestając tylko na wybiórczej dokumentacji.
Gmina W. zakwestionowała ponadto stanowisko Wojewody, że objęcie działki nr [...] inwestycją określoną w decyzji o warunkach zabudowy nr [...], przesądza o tym, iż działka ta nie stanowi części drogi gminnej. Według Gminy ww. decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch domów jednorodzinnych na nieruchomości przy ul. [...], wraz z budową infrastruktury technicznej, w tym przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji, gazu, ciepła. W ocenie odwołującej objęcie działki nr [...] ww. decyzją nr [...] wynika wyłącznie z faktu, że w jej granicach przewidziano lokalizację infrastruktury podziemnej niezbędnej do obsługi domów przy ul. [...]. Analiza mapy zasadniczej wskazuje, że w granicach przedmiotowej działki są zlokalizowane m.in. sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, ciepłownicza i elektroenergetyczna. Obowiązujące przepisy dopuszczają bowiem lokalizowanie w pasie drogowym dróg publicznych niezbędnej infrastruktury służącej sąsiadującym z drogą nieruchomościom budowlanym.
Tym samym - w ocenie Gminy W. - pomimo objęcia działki nr [...] inwestycją określoną w decyzji nr [...], działka ta nie utraciła charakteru drogi publicznej, ponieważ w jej granicach zlokalizowano jedynie infrastrukturę podziemną dla potrzeb inwestycji. Sporna nieruchomość, nie weszła w skład terenów oznaczonych symbolem MJ (zabudowa jednorodzinna), lecz nadal stanowi część drogi gminnej, co potwierdzają przeprowadzone oględziny.
Zdaniem odwołującej się sporna nieruchomość stanowi cześć drogi gminnej nr [...] i realizowane są na niej określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Ze względu na to, że są to ustawowo ustalone zadania gminy, jej mieszkańcy mają prawo do żądania zaspokajania takich potrzeb przez gminę, a z kolei gmina ma obowiązek i uprawnienie do tworzenia zasobów przeznaczonych do ich zaspokajania.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację.
Kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), dalej u.g.n. oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 817 ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie, zwłaszcza wraz z upływem czasu, coraz bardziej wątpliwe i nieuzasadnione w obowiązującym systemie prawa i w okolicznościach tej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości wywoływać może przy tym stosowanie w miejsce regulacji ogólnych szczególnego przepisu ustawy komunalizacyjnej, która prawie 30 lat temu była przepisami wprowadzającymi ustawę o samorządzie gminnym.
Organ zaznaczył, że 13 ust. 3 u.g.n. stwarza również możliwość darowania Gminie spornej nieruchomości, tyle że ww. przepisie sformułowany jest istotny warunek w brzmieniu: w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, co może być istotne w kontekście sygnalizowanego w zaskarżonej decyzji ryzyka wykorzystania spornej działki na cele niepubliczne.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ustawy komunalizacyjnej celem uwłaszczenia Gminy rodziłoby wątpliwości co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku.
W ocenie organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie spornej działki w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ zaznaczył, że przekazanie to nie jest obligatoryjne. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się m.in. ponadgminnym interesem społecznym i oceną ryzyka i decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny.
Gmina W. w skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kpa i art. 77 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Gmina powtórzyła argumenty odwołania. Dodatkowo, odnosząc się do uzasadnienia zawartego w decyzji organu drugiej instancji, skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) drogi gminne stanowią własność gmin. Organy rozpatrując sprawę przekazania przedmiotowej nieruchomości powinny w granicach uznania administracyjnego, w sposób niebudzący wątpliwości wyważyć interesy i potrzeby obu stron, tj. Gminy i Skarbu Państwa. Pozostawienie spornej nieruchomości jako stanowiącej własność Skarbu Państwa nie przynosi i nie przyniesie temu podmiotowi żadnych pożytków i przychodów. Nieruchomości stanowiące drogi publiczne podlegają bowiem wyłączeniu z obrotu cywilnoprawnego.
Skarżąca zaznaczyła, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki przekazania Gminie W. prawa własności ww. nieruchomości, która stanowi część drogi gminnej i służy aktualnie i bezpośrednio do realizacji zadań własnych Gminy polegających na zaspokajaniu potrzeb w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchy drogowego.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymują stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).
Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co jednakże nawet nie miało miejsca w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków w ogóle nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy wskazuje, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Ministerstwa Obrony Narodowej w Warszawie. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sklasyfikowana jest jako drogowa (dr), w trwałym Zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania miasta we W. Odmawiając Skarżącemu uwzględnienia wniosku Wojewoda ocenił, że otrzymane od Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. pismo, nie potwierdza aby w stosunku do tej właśnie działki gruntu Gmina ponosiła koszty związane z naprawą nawierzchni drogi ul. [...]. Podkreślił także, że sporna nieruchomość objęta została decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007r. wydaną na rzecz Gminy W. odnośnie budowy dwóch domów mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami i infrastrukturą, a zatem o niepublicznym charakterze.
Pomimo treści odwołania, zawartych w nim zarzutów oraz wniosków dowodowych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ani nie rozpoznał sprawy w całości ani nawet nie odniósł się do argumentów oceniających prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej.
Podkreślenia wymaga, że w szczególności odwołanie zawiera twierdzenie, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego decyzją Prezydenta W. z [...] października 1996 r. w celu uregulowania stanu prawnego m.in. działki nr [...] stanowiącej przedłużenie ul [...]. Z treści tej decyzji wynika, że działka nr [...] jest nowo utworzoną i urządzoną drogą stanowiącą przedłużenie ul. [...] a Zarząd Dróg i Komunikacji wystąpił do Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego o dokonanie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu przy działce [...], [...] obręb K. opisu "P. [...]". Zmiana ta została wprowadzona w operacie ewidencji gruntów [...] czerwca 2007 r. Położenie zaś omawianej działki przy ul. [...] pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] stanowiącymi część tej samej drogi gminnej, jednoznacznie świadczy o przynależności działki nr [...] do kategorii dróg gminnych i o jej publicznym charakterze.
W odwołaniu podkreślono także, że skoro sporna nieruchomość stanowi cześć ul. [...] to zarządca drogi nie ma obowiązku wykazywania kosztów utrzymania i remontu drogi w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. Zakwestionowano także stanowisko Wojewody, że objęcie działki nr [...] inwestycją określoną w decyzji o warunkach zabudowy nr [...], przesądza o tym, iż działka ta nie stanowi części drogi gminnej. Według odwołującej objęcie działki nr [...] ww. decyzją nr [...] wynika wyłącznie z faktu, że w jej granicach przewidziano lokalizację infrastruktury podziemnej niezbędnej do obsługi domów przy ul. [...]. gdyż przepisy dopuszczają lokalizowanie w pasie drogowym dróg publicznych niezbędnej infrastruktury służącej sąsiadującym z drogą nieruchomościom budowlanym przez co nie utraciła ona charakteru drogi publicznej na której realizowane są zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Do twierdzeń tych organ się nie ustosunkował.
Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżącego zawartej w odwołaniu.
W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.
Na marginesie zauważyć należy, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że sam fakt, że mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem jednakże, że rozstrzygnięcie nie jest dowolne a wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona.
Uzasadnienie stanowi bowiem ważny składnik prawidłowo wydanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.
Brak jakiejkolwiek argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnia ocenę, że w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w sposób jawny i oczywisty w ogóle nie rozpoznała sprawy, tym samym przekroczyła granice uznania administracyjnego a jej decyzja jest całkowicie dowolna.
W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, co znajdowało odzwierciedlenie na stronie www.worldometers.info/coronavirus/country/poland, objęcie Warszawy strefą zagrożenia przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poza tym, zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. w związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną, wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).