Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych w W. [...] przy ul. [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...] - w części stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] w obrębie [...], a także uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] - w części stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] w obrębie [...] oraz uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] - w części stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], w obrębie [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. - wydaną na zasadzie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - Prezydent W. zatwierdził projekt podziału opisanych na wstępie działek. Decyzja ta została wydana w celu realizacji roszczeń uregulowanych w art. 208 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy gruntowej. Zgodnie bowiem z w/w regulacją prawną spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków jeśli, - w dniu zgłoszenia roszczenia - znajdowały się w ich posiadaniu - w rozumieniu art. 207 i obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia [...] w W. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji uznającej, że działki ewidencyjne nr [...] stanowią łącznie z działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz działkami ewidencyjnymi nr [...] grunt niezbędny do prawidłowego korzystania z istniejących budynków mieszkalnych. Odwołująca twierdziła bowiem, że dokonany podział nie uwzględnia stanu faktycznego i rzeczywistych potrzeb Spółdzielni. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia stała na stanowisku przy tym, iż przysługuje jej przymiot strony, z uwagi na służące jej roszczenia o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego dzielonych nieruchomości, jako gruntu służącego do prawidłowego korzystania z istniejących budynków mieszkalnych i pawilonu handlowego.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że odwołanie, w prawnym znaczeniu rozumieniu jako zwykły środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, przysługuje - zgodnie z art. 127 § I k.p.a. - stronie postępowania administracyjnego. Stroną postępowania zaś, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają natomiast przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji do zindywidualizowanego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku podziału nieruchomości, dokonywanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem sądowym - w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może występować jej właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Posiadają one interes prawny, bowiem realizują uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego, a zatem mają prawo domagać się odpowiedniego w tym zakresie działania od organu administracji. Takie uprawnienia nie przysługują zaś podmiotom nielegitymującym się tytułem prawnym do nieruchomości objętej podziałem.
Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być zatem stroną postępowania podziałowego, a więc w związku z tym nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału (wyrok NSA z 21.10.1999 r. Sygn. akt I SA 285/99, Lex nr 48618). Stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, prowadzonego z urzędu - w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jest wyłącznie gmina.
Zdaniem Kolegium twierdzenie Spółdzielni, że przymiot strony niniejszego postępowania wynikał - w jej przypadku - z racji przysługiwania Spółdzielni roszczeń z art. 208 ust. 2 uregulowanych w w/w ustawie gruntowej - było chybione. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Przepis art. 208 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje zaś odwołującej się żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości, choć posiada ona niewątpliwie interes faktyczny.
Organ przywołując w tym miejscu odpowiednie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że odwołująca się Spółdzielnia, nie legitymując się tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości, nie mogła skutecznie domagać się rozpoznania odwołania a zatem postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu (na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a.).
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Spółdzielnia [...] w W.. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że Spółdzielnia nie legitymuje się tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości a jej interes do kwestionowania zaskarżonej decyzji jest jedynie interesem faktycznym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła, że jej interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wynika z faktu, że przysługuje jej roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stosunku do gruntu służącego do prawidłowego korzystania z istniejących budynków mieszkalnych i pawilonu handlowego. Skarżąca powoływała się także na okoliczność, że podział dotyczył nieruchomości, z której korzystają członkowie Spółdzielni zamieszkali w budynkach położonych na nieruchomościach sąsiednich. Skarżąca wywodziła przy tym, że interes prawny w doktrynie traktowany jest nieraz jako interes pośredni tj. pośrednio mający wpływ na status prawnomaterialny zainteresowanego w sprawie.
W konkluzji podniesiono również argumentację merytoryczną odnosząca się do treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargę należało uznać za nieuzasadnioną i z tego powodu podlegała ona oddaleniu. Wprawdzie podstawa prawna wskazana w zaskarżonej decyzji nie była kompletna, gdyż Kolegium określiło ją w postaci jedynie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego i z tego powodu należało przepis ten powiązać z art. 105 § 1 k.p.a. formułującym pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, tym niemniej zapadłe rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.
Rozstrzygająca kwestią w niniejszej sprawie było rozumienie pojęcia interesu prawnego, z którym wiązało się prawo do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu podziałowym w charakterze strony.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przepisy regulujące podział nieruchomości nie wprowadzają w tej materii odmiennych, szczególnych rozwiązań prawnych. Zatem mają w tym przypadku zastosowanie zasady ogólne, przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego. W świetle zaś cytowanego na wstępie art. 28 k.p.a. nie zachodzi rozróżnienie w prawach wnioskodawcy a uczestnika postępowania. Oznacza to, że jeśli danemu podmiotowi nada się uprawnienie bycia stroną w konkretnym postępowaniu to może on występować w takim postępowaniu zarówno jako wnioskodawca jak i jako uczestnik postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. posługuje się bowiem ogólnym pojęciem strony postępowania.
Z kolei przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują, z uwagi na sposób wszczynania postępowania, generalnie dwa tryby postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, którymi są podział prowadzony na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny oraz podział prowadzony z urzędu, który może być dokonywany tylko, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych a także, gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.
Przedmiotowy podział nieruchomości dotyczył nieruchomości komunalnej i był prowadzony z urzędu w celu zrealizowania w przyszłości roszczeń Spółdzielni [...] w W. do gruntu, na którym zostały wybudowane budynki spółdzielcze oraz gruntu niezbędnego do korzystania z tych budynków. Zatem w momencie orzekania w kwestii podziału, Spółdzielnia nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do spornego terenu.
W stosunkach gruntowych posiadanie jedynie roszczenia o zawarcie w przyszłości umowy dotyczącej danego gruntu lub jego części nie dowodzi jeszcze istnienia uprawnienia do rozporządzania nieruchomością (a tym jest dokonanie jej podziału), stanowiącą własność odrębnej osoby. Z tego powodu wydaje się oczywistym, że skarżąca Spółdzielnia nie mogłaby wnioskować o podział przedmiotowych działek, stanowiących – jak wspomniano wyżej - własność W. a zatem, nie może również domagać się by w takim postępowaniu uczestniczyć. Skarżąca nie posiada bowiem interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu podziałowym, gdyż nie może wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby dla niej prawo do spornego gruntu. Takim przepisem w szczególności nie jest wspomniany przepis art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten legitymuje dopiero Spółdzielnię do uzyskania w przyszłości takiego prawa na skutek zawarcia umowy z właścicielem gruntu.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 października 1999 r. (sygn. akt I SA 285/99 LEX nr 48618), w którym wyrażono pogląd, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego a zatem nie może w nim skutecznie uczestniczyć oraz podziela również pogląd zawarty w wyroku tegoż Sądu z dnia 3 września 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 933/98 niepubl.) w którym stwierdzono, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel oraz użytkownik wieczysty i że interesu prawnego nie można w tym wypadku wyprowadzać z własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek ani z innych tytułów do nieruchomości (np. dzierżawy) ani też zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 878/06 (LEX nr 344937) na który powoływał się - w toku rozprawy sądowej, wyznaczonej na dzień 13 maja 2009 r. – pełnomocnik skarżącej Spółdzielni, nie był adekwatny do przedmiotowego stanu faktycznego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że uznanie przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich można dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy gdyż zapadł w zupełnie odmiennych stanach prawych. Jak z powyższego zatem wynika, wyrok ten dotyczył sprawy z zakresu prawa budowlanego a nie prawa rzeczowego, charakteryzującego się szczególnym reżimem i ścisłością rozwiązań prawnych.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.