Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 17 lipca 2002 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w stosunkach pomiędzy Polską i [...] w zakresie uznawania równoważności dyplomów ukończenia szkół wyższych obowiązują:
- - Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 28), oraz
- - Protokół między Rządem Rzeczypospolitej a Rządem [...] o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia [...] maja 1992 r.
Obydwie wymienione umowy przewidują uznawanie za równorzędne na terytorium państw będących stronami tych umów, wydawanych na terytorium jednego z nich dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uprawniających ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy.
Organ wskazał, że wnioskodawczyni studiowała w jednostce o nazwie [...] Akademii [...] w K., mieszczącej się w W. przy ul. [...]. Działalność wymienionej jednostki jest sprzeczna z prawem polskim, gdyż narusza przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) dotyczące tworzenia na obszarze Polski filii zagranicznych uczelni, w szczególności art. 64 ust. 9 tej ustawy. Z ustaleń dokonanych przez organ administracji wynika, że wnioskodawczyni całości zajęć przewidzianych planem studiów, łącznie z egzaminem dyplomowym, odbywała w Polsce. Jednostka ta działała nielegalnie. Rola uczelni w K. sprowadziła się do wystawienia wnioskodawczyni dyplomu i przesłania go do Polski. Organ podkreślił, że dyplom wydawany przez uczelnię zaświadcza nie tylko o nadaniu tytułu zawodowego jej absolwentowi, ale przede wszystkim o ukończeniu studiów w tejże uczelni.
W przedmiotowej sprawie pomiędzy dyplomem przedstawionym przez wnioskodawczynię, a stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji, istnieje rozbieżność, bowiem jak wspomniano wyżej, wnioskodawczyni ukończyła kształcenie w nielegalnie funkcjonującej jednostce nie mającej statutu szkoły wyższej, ani zgodnego z prawem polskim statusu filii uczelni zagranicznej. Zatem kształcenia tego nie można uznać za studia w rozumieniu ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. S. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu z dnia [...] czerwca 2002 r. wydanie ich bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniu prawa. Wniosła o uchylenie obydwu postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r. uwzględnił skargę. Nie podzielił jednakże wszystkich zarzutów skargi uznając za niezasadny zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, gdyż regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego wskazują w sposób ewidentny podstawę prawną do wydania postanowienia. Sąd uznał jednakże, że wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...] Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył prawo materialne, a także normy prawa procesowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że skoro organ ocenił, iż przedstawiony dyplom jest zgodny ze wzorem państwowym obowiązującym uczelnie [...], zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - [...] stopień akredytacji, dając prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, to dyplom ten spełnia warunki do uznania go w Polsce za równoważny z dyplomem magistra. Konwencja jako źródło powszechnie obowiązującego prawa przesądza o obowiązku uznawania tych dokumentów za równorzędne na terytoriach umawiających się państw.
Przepisy Konwencji z 1972 r. nie uprawniają jednakże żadnej ze stron do badania zgodności wydanych dokumentów o ukończeniu szkoły wyższej za granicą z przepisami prawa polskiego.
Na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r. skargę kasacyjną wniósł Prokurator Krajowy. Zarzucił on naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów (...) sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. w związku z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - przez niewłaściwie zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 218 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prokurator wskazał m.in., że w dacie zawarcia umowy (1972 r.) jak i jej ratyfikacji (1975 r.), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 1969 r., Nr 4, poz. 31 ze zm., a w dacie ratyfikacji tj. Dz. U. z 1973 r., Nr 32, poz. 191) oraz zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r., Nr 42, poz. 201 z późń. zm.) jak też ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późń. zm.), nie przewidywano tworzenia na terytorium danego państwa uczelni innych państw, czy też możliwości tworzenia jednostek uczelni takich państw. Nie ulega więc wątpliwości, że żadne z umawiających się państw sygnatariuszy Konwencji, ustalającej jej tekst, nie brało pod uwagę, iż może zaistnieć taka sytuacja, że kształcenie studentów danego państwa będzie odbywało się w całości, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w innym państwie, a tym samym, że dojdzie do wydania dyplomu uczelni, mimo faktycznego odbycia studiów poza nią.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając przedmiotowe postanowienie w ogóle nie wskazał na konieczność przedstawienia przyjętych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu reguł interpretacyjnych przepisów Konwencji i ich udokumentowania, przyjmując arbitralnie i wiążąco dla organu mającego rozpoznać ponownie sprawę, iż przedmiotowe dyplomy wydane przez [...] Akademię [...] w K., uzyskane w trybie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - "spełniają warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra".
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 3 stycznia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd wyrokując w dniu 3 stycznia 2003 r. z góry założył, że dyplom jaki uzyskała M. S. w [...] Akademii [...] w K. jest dokumentem, do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, średnich szkół zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. ratyfikowanej m.in. przez Polskę (Dz. U. z 1975 r. Nr 28), a tymczasem z jej przepisów nie wynika, że wszystkie bez wyjątku dyplomy mogą być uznane za równorzędne.
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 Konwencji za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu - uniwersyteckiego, politechnicznego uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązanie wynikające z art. 1 ust. 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw wszystkich dyplomów o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które odpowiadają wymogom Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wtedy, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji.
Takiej oceny w tej sprawie nie dokonano. Sąd oceniając legalność zaskarżonego postanowienia nie zwrócił uwagi na to, że Minister Edukacji Narodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające w trybie przepisu art. 218 § 2 kpa nie ustalił czy uzyskany przez M. S. dyplom jest dyplomem w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej, a co za tym idzie czy Konwencja ta znajdzie zastosowanie w sprawie. W tym celu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało ustalić - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie zbadać czy do tego rodzaju studiów mają zastosowanie przepisy Konwencji praskiej.
Sąd podkreślił, że w dacie sporządzania Konwencji praskiej studia na odległość nie były studiami powszechnie występującymi, a już z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość, przekraczającego granice państw. Dlatego nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność w jakich uwarunkowaniach następowało sporządzenie Konwencji z 1972 r. Konwencja została sporządzona w 1972 r., a więc w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy. Okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może mieć wpływ na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice były trudne do przekroczenia.
W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość. Wobec powyższego nie można jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji - w tym władze PRL - wyrażali wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia m.in. szkoły wyższej na terytorium państwa -sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z treścią Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) oraz przepisami ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 z późn. zm.) traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przepisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art. 32 Konwencji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym dokonując oceny czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem nie jest związany granicami skargi ani zawartymi w niej zarzutami (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż podane w jej treści.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. zaskarżone postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego czy uzyskany przez skarżącą dyplom [...] Akademii [...] w K. był dyplomem wydanym na terytorium jednego z umawiających się Państw w rozumieniu Konwencji praskiej z 1972 r. i czy wobec tego mają w stosunku do niego zastosowanie przepisy tej Konwencji.
Sąd będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z [...] czerwca 2002 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien dokonać analizy materiału dowodowego pod kątem wskazanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności pod kątem możliwości zastosowanie w sprawie przepisów Konwencji praskiej. Organ winien mieć na uwadze przytoczony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód prawny odnoszący się do interpretacji traktatów międzynarodowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).