Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku K. G. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną przy ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.
Odwołanie od tej decyzji złożyli K. G. i J. P. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podając, że odszkodowanie powinno być przyznane. Powołali się na trzy podstawy prawne dochodzenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - na treść przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 73 ustawy - Przepisy reformujące administrację publiczną oraz art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazali na możliwość przeprowadzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w wymienionych trybach.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania J. P. wskazując na treść art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 134 k.p.a. Podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, iż wniosek z dnia [...] października 2012 r. inicjujący postępowanie odszkodowawcze złożyła jedynie K. G., a zatem uznać należy, że K. G. wystąpiła o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną co do swojej części opisanej nieruchomości. Organ wskazał, iż zgodnie ze znajdującą się w przedmiotowych aktach administracyjnych informacją z rejestru gruntów, przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot własności w [...] J. P. oraz w [...] K. G. Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie (tj. także wniosek), powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie. Podanie wniesione pisemnie (ustnie do protokołu) powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 k.p.a.).
Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z tym materiałem przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie zawiadomił, zgodnie z pierwotnym wnioskiem w sprawie jedynie K. G. Wojewoda podał, że stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r., od której złożono odwołanie, jest wyłącznie K. G. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jedną z przyczyn warunkujących niedopuszczalność odwołania jest wniesienie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W niniejszym postępowaniu, z racji złożenia wniosku w sprawie jedynie przez K. G. jako jednego ze współwłaścicieli opisanej nieruchomości, J. P. nie może być uznany za stronę tego postępowania. J. P. nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie uwzględnienia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za opisany grunt o powierzchni [...] ha. Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych do wniesienia odwołania, zawartych w art. 134 k.p.a., tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia.
Postanowienie Wojewody [...] nr [..] z dnia [..] lutego 2013 r. stało się przedmiotem skargi J. P. i K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego orzecznenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący nie zgodzili się, iż J. P. nie posiada w postępwoaniu zainicjownym wnisokiem z dnia [...] października 2012 r. przymiotu strony tego postępwoania, bowiem działka nr [...] z obrębu [...] zajęta pod drogę pobliczną ul. [...] w W. stanowiła wspołwłasność skarżacych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odpowiada prawu. Prawidłowo organ zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., i zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania J. P. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie jest zatem środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, która weszła do obrotu prawnego.
Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się, że wymienione składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2005, str. 504; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt I SA 1163/81, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1292/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ.
Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji jest zatem jednym z zasadniczych elementów pozwalających uznać pismo za decyzję administracyjną. Brak tego podstawowego składnika wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu, a zatem nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot (v. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r. sygn. akt I SA 547/82 powołany [w:] B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2005, str. 504).
W niniejszej sprawie odwołanie J. P. wniesione zostało od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie zawiera podpisu ani piastuna organu, ani osoby upoważnionej przez piastuna do wydania decyzji. Egzemplarz decyzji doręczony K. G., okazany przez wymienioną na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 lutego 2014 r., także nie zawierał podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. jako decyzji administracyjnej. W sprawie nie mamy zatem do czynienia z decyzją, a jedynie z jej projektem. W świetle powyższego, stwierdzić należało, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje akt stanowiący władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowany na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.
Ustalenia Sądu w tym zakresie nie zmienia okoliczność, że na stronie trzeciej projektu decyzji, znajdującego się w aktach administracyjnych, widnieją trzy pieczęcie i podpisy kolejno, [...]. Powyższe wskazuje na przygotowanie tego pisma przez te osoby. Zamieszczona zaś data [...] grudnia 2012 r. przy jednym z podpisów wskazuje, że podpis złożony został na blisko [...] przed datą, którą opatrzono projekt decyzji. Pieczęcie te nie widniały nadto na egzemplarzu doręczonym K. G. Skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja administracyjna kończąca postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wniosku K. G. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę, to odwołanie J. P. z dnia [...] stycznia 2013 r. prawidłowo uznane zostało przez organ za niedopuszczalne. Uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje w tym przypadku bez wpływu na wynik sprawy. Z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).