Uzasadnienie
Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymał w mocy w decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] grudnia 2020 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A.S..
Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącej z [...] grudnia 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując jako podstawę faktyczną takiego rozstrzygnięcia okoliczność, iż Skarżąca złożyła dwa wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna A.S. na okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2025 r. Wojewoda wyjaśnił, że odrębną decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2020 r., odmówiono Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem A.S. na okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2025 r. W związku z powyższym Wojewoda uznał za właściwe umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z [...] grudnia 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...] lutego 2021 r., Minister utrzymał w mocy w decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że Wojewoda dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Skarżącej na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonego [...] marca 2020 r. Na podstawie przedłożonej w sprawie dokumentacji ustalono, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zdaniem Ministra, Skarżąca nadal powinna być traktowana jako osoba nieaktywna zawodowo na terytorium Polski, ponieważ jest uprawniona do renty z tytułu niezdolności do pracy i nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto Minister uznał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem rodzinnym, a tym samym, jest świadczeniem, które podlega przepisom o koordynacji świadczeń i jest regulowane przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.). W ocenie organu postępowanie w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonego [...] grudnia 2020 r. należy uznać za bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie:
- 1) prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy oświadczeniach rodzinnych w zw. z art. 103 i 134 ust. 1 pkt. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUZ oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mogło mieć wpływ na treść orzeczenia przez błędną ich wykładnię ograniczającą się do wykładni literalnej z pominięciem wykładni funkcjonalnej i systemowej polegająca na nietrafnym przyjęciu, że sam fakt pobierania renty z tytułu II grupy inwalidzkiej, która odpowiada całkowitej niezdolności do pracy w normalnych warunkach i umiarkowanemu stopniowi niepełnosprawności, z zachowaną, zdolnością do pracy w warunkach chronionych eliminuje Skarżącą z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy Skarżąca ma zachowanż zdolność do pracy w warunkach chronionych i nie podejmuje zatrudnienia w warunkach chronionych oraz nie osiąga z tej pracy dochodu jedynie z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, a otrzymywana przez nią renta z tytułu II grupy inwalidzkiej, będącą świadczeniem niższym od świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podlegać może na wniosek uprawnionej zawieszeniu w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, co eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do renty, o czym Skarżącej, wbrew treści art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. nie pouczono, a obecnie jednoznacznie oświadcza ona, że chce skorzystać z prawa do wyboru świadczenia wyższego, tj. pielęgnacyjnego;
2/ naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania przez Skarżącą renty z tytułu niezdolności do pracy wynikającej z II grupy inwalidzkiej oraz ustalony i aktualny umiarkowany stopień niepełnosprawności ze zdolnością do pracy w warunkach chronionych, skutkuje jej niezdolnością do wykonywania jakiejkolwiek pracy i eliminuje ją z kręgu osób uprawnionych do świadczenia, pomimo wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z [...] czerwca 2019 r., który wprawdzie dotyczył osób z częściową niezdolnością do pracy, ale akcentował zagadnienie zachowanej zdolności do zatrudnienia, i pomimo utrwalonego orzecznictwa dotyczącego prawa do wyboru świadczenia w przypadku zbiegu praw z systemów ubezpieczeń oraz przez przyjęcie, że sam fakt pobierania renty i brak aktywności zawodowej Skarżącej zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań informujących o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Z uwagi jednak na sytuację epidemiczną, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. specustawy covidowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych kryteriów kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy w decyzję Wojewody z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra stanowił m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym drugim przepisem k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17).
W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organów obu instancji, które uznały brak konkretnej sprawy, w której są władne rozstrzygać.
Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji w tej sprawie prowadzi do wniosku, że Wojewoda skupił się jedynie na kwestii okresu na jaki Skarżąca wnioskowała o przyznanie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego błędnie przy tym uznając, że Skarżąca złożyła dwa wnioski na ten sam okres, tj. od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2025 r., gdy w rzeczywistości pierwszy wniosek Skarżącej z [...] marca 2020 r. dotyczył dłuższego okresu niż wskazał to Wojewoda, liczonego od [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2025 r., co wynikało z faktu, że Skarżąca w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności syna (co miało miejsce [...] lutego 2020 r.), złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe obligowało z kolei organ pomocowy, na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do orzeczenia o prawie Skarżącej do przedmiotowego świadczenia z uwzględnieniem okresu począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, co w realiach niniejszej sprawy odbyło się [...] stycznia 2020 r. Powyższe potwierdza również treść decyzji Wojewody z [...] czerwca 2020 r., nr [...].
Po stronie Wojewody zabrakło za to rozważań dotyczących przyczyn, dla których umorzono przedmiotowego postępowanie (zainicjowane wnioskiem z [...] grudnia 2020 r.), a które mieściłyby się w dyspozycji przepisu art. 105 § 1 k.p.a.
Błędem Ministra było z kolei bezrefleksyjne zaakceptowanie nieprawidłowego stanowiska i argumentacji organu I instancji. W ocenie Sądu, organ wyprowadził przy tym równie błędne wnioski uznając, że po dokonaniu przez Wojewodę merytorycznej oceny wniosku Skarżącej z [...] marca 2020 r. stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Uszło uwadze Ministra to, że w aktach administracyjnych sprawy znajduję się kopia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2020 r., sygn. akt [...], orzekającego rozwód pomiędzy Skarżącą a jej mężem J.S..
Tym samym obecna sprawa Skarżącej wszczęta z wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. nie podlega już, tak jak miało to miejsce w przypadku sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej z [...] marca 2020 r., przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego określonym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wszak Skarżąca nie tworzy już z J.S. rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponadto, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje również, że Minister sformułował merytoryczne oceny żądania Skarżącej, nie mieszczące się w ramach zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. dotyczącego stricte oceny formalnych przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania, na co wskazuje konkluzja jaką zwarł na koniec, a mianowicie, że Skarżąca nadal powinna być traktowana jako osoba nieaktywna zawodowo na terytorium Polski, ponieważ jest uprawniona do renty z tytułu niezdolności do pracy i nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Absratrahując od prawidłowości takiego stanowika, powyższe działanie organu zmierzało w istocie do negatywnego rozpatrzenia zgłoszonego przez Skarżącą żądania, powołując się przy tym na obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), o czym świadczy wskazana podstawa prawna zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, nie ma zatem podstaw do tego, aby wykluczyć możliwość merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, skoro organy obu instancji nie wykazały bezprzedmiotowości tego postępowania.
Wobec powyższego skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ oba orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły dyspozycję przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także art. 105 § 1 k.p.a., na skutek niewyjaśnienia sprawy w jej całokształcie i uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Minister dodatkowo naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę merytorycznie.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).