Uzasadnienie
K. S. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (Komisja) z [...] marca 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) umorzono postępowania z wniosków J. B., U. P. i K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z [...] września 2017 r. nr [...].
W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że skorzystanie z instytucji tymczasowej ochrony sądowej w tej sprawie jest konieczne przede wszystkim z uwagi na to, że zaskarżona decyzja pozbawia Skarżącą ustawowych uprawnień, a jej realizacja powoduje skutki trudne do odwrócenia w dalszym postępowaniu. Uchylenie bowiem decyzji Prezydenta [...] o ustanowieniu na rzecz poprzedników prawnych Skarżącej prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oraz odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, powoduje, że zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody.
W ocenie Skarżącej niebezpieczeństwo powstania szkody jest przy tym bezpośrednio efektem działania Komisji oraz wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Dokonanie na jej podstawie czynności wykreślenia z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa użytkowania wieczystego do gruntu przysługującego Skarżącej, prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości - Miasto [...] (Miasto) ma obecnie możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością. Nieruchomość może być przedmiotem dowolnego zbycia czy obciążenia, mimo braku przeprowadzenia merytorycznej oceny zasadności wskazanych decyzji o odjęciu Skarżącej praw do niej przysługujących. Zbycie jakiejkolwiek części nieruchomości spowoduje, że nabywca własności bądź innego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości będzie chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co w przypadku późniejszego uwzględnienia niniejszej skargi spowoduje nieodwracalne skutki prawne w obrocie. Wstrzymanie zaś wykonania decyzji oznacza zawieszenie jej skutku prawnego.
Skarżąca wskazała, że nie ulega żadnej wątpliwości, że zaskarżona decyzja powoduje już znaczną szkodę w majątku Skarżącej, z mocy tej decyzji została bowiem wyzuta ze swojej własności, biorąc pod uwagę treść wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i przyjmując domniemanie prawdziwości wpisów w tej księdze. Wykreślenie na podstawie zaskarżonej decyzji z księgi wieczystej w dziale II wpisu prawa użytkowania wieczystego spowodowało stan, zgodnie z którym w obrocie prawnym pozostaje ważna i skuteczna umowa cywilnoprawna o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, która nie została rozwiązana, jak również w żaden inny sposób nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wobec tego prawo użytkowania wieczystego nie wygasło, a mimo to zostało wykreślone z księgi wieczystej. Nie ma bowiem w obecnie obowiązującym systemie prawnym możliwości rozwiązania w drodze decyzji administracyjnej umowy cywilnoprawnej dotyczącej ustanowienia wieczystego użytkowania. Tymczasem wpis do księgi mający skutki konstytutywne dokonywany jest zarówno na mocy decyzji ustanawiającej prawo użytkowania, jak i umowy cywilnoprawnej. Zatem wykreślenie wpisu, mimo istniejącej w obrocie prawnym umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą z tytuły swoistego "wywłaszczenia" z prawa użytkowania wieczystego, nadto skutki te będą trudne do odwrócenia.
W ocenie skarżącej, na tym etapie wstrzymanie wykonania decyzji umożliwi podjęcie czynności faktycznych zapobiegających dalszemu pogłębianiu się roszczenia odszkodowawczego i pozwoli czasowo uregulować stosunki zobowiązaniowe jakie zostały zawiązane po objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą. Brak wstrzymania wykonalności decyzji powoduje zaś istnienie zarówno po stronie Skarżącej, jak i podmiotów tychże relacji zobowiązaniowych, stanu niepewności i zagrożenia.
Skarżącą wskazała również, że mając zawartą z Miastem umowę o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu wraz z ustanowieniem odrębnej własności budynku, została w sposób bezprawny pozbawiona możliwości korzystania z tej nieruchomości - bez wcześniejszego zawiadomienia jej o dokonywanych jednostronnie czynnościach przejęcia zarządu. Pismem z 3 kwietnia 2018 r. z wyznaczonym terminem na dokonanie czynności na dzień następny, tj. 4 kwietnia 2018 r. Miasto, poinformowało o przejęciu przedmiotowej nieruchomości w zarząd. Zdaniem Skarżącej, działanie takie świadczyło o braku możliwości poinformowania jej zarówno o treści tego pisma, jak i planowanych czynnościach, celem faktycznego uniemożliwienia Skarżącej czynnego udziału we wskazanych w treści pisma czynnościach.
Ponadto wobec faktycznego i jednostronnego przejęcia zarządu nad przedmiotową nieruchomością, Skarżąca utraciła jedyne źródło dochodu i jej utrzymania, co ma bezpośrednie przełożenie na jej sytuację majątkową i powoduje powstanie po jej stronie szkody majątkowej. Członkowie rodziny zajmujący lokale mieszkalne w tym budynku (dzieci Skarżącej) wobec przedstawionych działań faktycznych Miasta zostaną pozbawieni możliwości dalszego korzystania z lokali, a nie mają innych lokali do których mogliby się przenieść i zabezpieczyć swoje mienie oraz podstawowe potrzeby egzystencjalne. Nie bez znaczenia jest również fakt poniesienia przez Skarżącą na budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomość znacznych nakładów inwestycyjnych, których Komisja w tym postępowaniu nie kwestionowała. Przy czym obecnie rozpoczął się remont jednego z lokali mieszkalnych znajdującego się w budynku na ostatnim jego piętrze.
W lokalu tym zawalił się sufit i niewykonywanie prac remontowych do czasu ustalenia stanu prawnego tej nieruchomości, może spowodować dalsze pogarszanie się stanu kamienicy. Skarżącą podkreśliła także, iż Miasto, które przejęło zarząd nieruchomością, nie będzie czyniło w tej chwili na nią żadnych nakładów. Budynek jest objęty nadzorem Konserwatora Zabytków, a zatem wszelkie prace remontowe czy też budowlane są prowadzone wyłącznie według zaleceń Konserwatora, co w sposób znaczący podnosi koszty takich inwestycji. Brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, spowoduje zatem, że już rozpoczęty remont zostanie wstrzymany, co może dodatkowo zagrażać konstrukcji budynku.
Ponadto, Skarżącą wskazała, że dokonana już czynność wykreślenia Skarżącej z księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego, powoduje, że Miasto ma swobodę w podejmowaniu decyzji odnośnie zbycia poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku, co biorąc pod uwagę zakres chronienia ewentualnego nabywcy rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, oznaczać będzie wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w majątku Skarżącej. Przy czym w toku postępowania reprywatyzacyjnego, a także w toku postępowania prowadzonego przed Komisją, lokatorzy wskazywali, że ich intencją jest chęć wykup wynajmowanych lokali mieszkalnych na preferencyjnych warunkach. W związku z czym realnym jest, że Miasto dysponujące faktycznie przedmiotową nieruchomością, pod naciskiem lokatorów dokona sprzedaży na ich rzecz zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych.
Skarżącą zaznaczyła również, że nie bez znaczenia jest fakt, iż wraz z wykreśleniem prawa użytkowania wieczystego wygaśnie ustanowiona na tym prawie służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], polegającą na zapewnieniu działce nr [...] dostępu do drogi publicznej celem zapewnienia dostępu dla straży pożarnej, pogotowia ratunkowego, policji i innych podobnych służb, na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." i ma on charakter zamknięty. Zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie wykonania.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wobec tego nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc kwestia wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki.
W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z [...] września 2017 r. nr [...] - a więc ze swej istoty nie nadająca się do wykonania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, aprobowanym również przez doktrynę, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (vide: post. NSA z dnia 5 maja 2005 r., I OZ 371/2005; post. NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1113/14). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w nim zawartym. Problem wykonania aktów administracyjnych dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot staje się do czegoś zobowiązany, a drugi uprawniony (vide T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 295-296).
Z powyższego wynika, iż nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich ponad wszelką wątpliwość nie wywołuje decyzja umarzająca postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone orzeczenie ma bowiem charakter procesowy w tym sensie, że kończy postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie może być, zatem mowy o wykonalności tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji o jego wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd zauważa jednocześnie, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie dokonuje oceny zasadności skargi.
Na marginesie sprawy dodać należy, że argumentacja przedstawiona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest podobna do argumentacji zaprezentowanej przez Skarżącą we wnioskach o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji Komisji z [...] września 2017 r. nr [...] i z [...] marca 2018 r. nr [...], które to wnioski będą przedmiotem rozpatrywania w odrębnych postępowaniach sądowych.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.