Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...], orzekającej o sprzedaży D. B. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z urządzeniami służącymi do wspólnego użytku oraz z prawem użytkowania wieczystego [...] części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy:
Orzeczeniem administracyjnym Prezydium W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmówiono dawnemu właścicielowi – T. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...] nr hip. [...] oraz stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1952 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1952 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...] Naczelnik W. orzekł o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1978 r. D. B. nabyła od Skarbu Państwa prawo własności tego lokalu wraz z udziałem stanowiącym [...] części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawo użytkowania wieczystego [...] części działki. Kolejną umową notarialną nieruchomość tę nabył P. T. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] października 1997 r. nr [...] uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium [...] z dnia [...] sierpnia 1952 i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] ustanowił na rzecz W. G., następczyni prawnej dawnego właściciela, użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako dz. ew. nr [...] oraz do analogicznej części budynku, w którym sprzedanych zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych.
W dniu 11 lipca 2006 r. W. G. złożyła wniosek o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...], orzekająca o sprzedaży D. B. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., została wydana z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...], a decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 2005/07 uchyli obydwie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu nie było wniosku W. G. wszczynającego postępowanie i Kolegium zaniechało poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Sąd stwierdził też, że organ orzekając merytorycznie, założył niejako a priori, iż w sytuacji gdy uznano, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości [...] własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, została – w części dotyczącej poszczególnych lokali – wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży lokali dotychczasowym ich najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa.
Szczególnego rozważenia, w kontekście nowej linii orzeczniczej, wymagałoby zagadnienie, czy w realiach tej sprawy nie byłoby jednak możliwe przyjęcie, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo, co – ze względu na ochronę przewidzianą rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych – mogło skutkować przyjęciem, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa – tak jak wnosiła skarżąca. Decyzja o sprzedaży lokalu wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się powyższy lokal, przez Skarb Państwa nie było w pełni prawidłowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu są dla Kolegium wiążące. Sąd zobowiązał Kolegium przede wszystkim do wnikliwego rozważenia argumentów wnioskodawczyni, zbadania czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, tj. czy jej wydanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa lub czy zaszły inne okoliczności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.
Kolegium uznało, że pełne przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości – tej części, która dotyczy niesprzedanych lokali. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. nie dokonała natomiast pełnego przywrócenia stanu prawnego sprzed dnia [...] sierpnia 1952 r. w odniesieniu do tej części nieruchomości, która obejmuje sprzedane lokale. W odniesieniu do części nieruchomości, obejmującej sprzedane lokale decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., choć pozbawiona domniemania legalności, pozostała w obrocie prawnym, zatem nie nastąpiło naruszenie prawa przy sprzedaży lokalu mieszkalnego, bowiem Skarb Państwa w dacie wydawania kwestionowanej decyzji władny był dysponować nieruchomością.
W. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Kolegium uznało, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 158 § 2 k.p.a. przemawiająca za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. W analizowanej sprawie Kolegium wnikliwie rozważyło argumenty strony. Podstawowym problemem w sprawie jest kwestia, czy skutek prawny decyzji dekretowej, którą organ uznał za wydaną z naruszeniem prawa jest taki sam, jak decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzją organu nadzoru stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jedynie w części obejmującej niesprzedane lokale, natomiast w części obejmującej lokale sprzedane na podstawie decyzji poprzedzających zawarte następnie akty notarialne, orzeczono o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.
Skarb Państwa, który w roku 1978 r. był właścicielem gruntu przy ul. [...], mógł gruntem tym dysponować, a także mógł dysponować budynkiem, ponieważ w 1996 r. odmowna decyzja dekretowa została tylko w części unieważniona, a w części uznana za naruszającą prawo.
Skutek ex tunc obejmuje w tym przypadku jedynie tę część nieruchomości, co do której orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji. W pozostałej części skutek ten nie nastąpił, bowiem decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, choć obarczona wadą, to pozostaje nadal w obrocie prawnym. Skutki prawne, jakie wywołała decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej w części, w której nie stwierdzono jej nieważności, nie zostały usunięte. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, że późniejsza decyzja Naczelnika W. z [...] lutego 1978 r. o sprzedaży lokalu nr [...] była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą nieruchomością było bezprawne. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4/98, na którą powołuje się skarżąca, została oparta o stan faktyczny, w którym decyzję dekretową unieważniono w całości, zaś w przytoczonej tezie chodzi o rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.
Sąd w uchwale tej wyraźnie wskazał, że nieodwracalne skutki prawne należy przypisywać nie decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, bowiem ona sama przez się nie pociąga zazwyczaj za sobą zdarzeń ze sfery prawa cywilnego, ale decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, która takie skutki za sobą niesie. Gdyby decyzja o sprzedaży lokalu nie została skonsumowana w umowie notarialnej, wówczas ochrona taka nie działałaby i a contrario – gdyby sprzedaż lokalu nastąpiła bez decyzji – wyłącznie w formie umowy cywilnoprawnej, jedynie wówczas organ stwierdzający nieważność decyzji dekretowej powinien w tej części orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.
Wbrew twierdzeniom strony kwestionowana decyzja nie narusza § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9), gdyż rozporządzenie to normowało nie zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, lecz domów mieszkalnych najemcom lokali zamieszkałym w tych domach. Przedmiotem decyzji z [...] lutego 1978 r. była sprzedaż lokalu, a nie budynku.
Nie nastąpiło również naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Stosownie do powołanego przepisu w domach stanowiących własność Państwa mogło nastąpić wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych.
Stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r. ze skutkiem ex tunc nie objęło części budynku przy ul. [...] dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Właścicielem lokalu nr [...] w dniu jego sprzedaży był Skarb Państwa. Organ administracji państwowej mógł zatem swobodnie dysponować lokalami będącymi własnością Państwa. Możliwe zatem było wyodrębnienie i sprzedaż lokali w przedmiotowym budynku, mimo że w wyniku stwierdzenia (w części) nieważności decyzji z [...] października 1952 r. odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu ze skutkiem ex tunc, budynek nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa – lecz współwłasnością.
W tym stanie prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2009 r.
Skarżąca zarzuciła wydanym decyzjom:
- - błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, wydana została z naruszeniem prawa – nie wywołała skutku ex tunc (tak jak decyzja nieważnościowa), podczas gdy z celu i brzmienia tych przepisów wprost wynika, że również w tym przypadku decyzja nadzorcza ma skutek ex tunc, a odmowa stwierdzenia nieważności jest efektem dopiero późniejszych zdarzeń, tj. zawarcia notarialnej umowy sprzedaży mieszkania i wpisów do ksiąg wieczystych, która to okoliczność miała miejsce już po wydaniu decyzji lokalowej objętej niniejszym postępowaniem nadzorczym, tj. po dniu [...] lutego 1978 r. W dniu wydania decyzji lokalowej decyzja ta obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa (budynek był bowiem własnością prywatną a nie Skarbu Państwa), a nieodwracalność skutków prawnych powstała już po wydaniu tej decyzji – z chwilą zawarcia notarialnej umowy sprzedaży;
- - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
- - naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pomimo wyraźnego wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 2005/07;
- - naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., nakazujących Kolegium dokonanie wszechstronnej analizy "czy w realiach tej sprawy nie byłoby jednak możliwe przyjęcie, że decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., rażąco narusza prawo, co (...) mogłoby skutkować przyjęciem, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa – tak, jak o to wnosiła skarżąca" i ograniczenie się do powtórzenia wcześniejszej argumentacji abstrahującej od oceny wyrażonej przez WSA, a w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną i wskazaniami sądu zawartymi w wyroku uchylającym poprzednie decyzje organu;
- - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1978 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem Naczelnik zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu, nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawienia lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom;
- - błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność – niemożliwe jest stwierdzenie, iż decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 k.p.a. w związku z art. 158 k.p.a.), podczas gdy NSA w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4/98 wyraźnie potwierdził taką możliwość;
- - naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1974 r. – prawo lokalowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i całkowicie błędne uznanie, iż możliwe było wyodrębnienie i sprzedaż lokali w przedmiotowym budynku, podczas gdy w wyniku stwierdzenia (w części) nieważności decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu przy ul. [...] ze skutkiem ex tunc, przedmiotowy budynek nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa czy gminy, lecz współwłasnością i w związku z tym Naczelnik W. nie miał podstaw do wyodrębnienia i sprzedaży lokalu nr [...] w tym budynku, którego współwłaścicielką była dawna właścicielka;
- - naruszenie § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż skarżącej nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu, podczas gdy jako dawna właścicielka miała prawo ubiegać się o nabycie przedmiotowego lokalu z wyłączeniem innych osób;
- - naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie dla oceny legalności decyzji o sprzedaży z [...] lutego 1978 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;
- - naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawczyni drogi do dochodzenia uzasadnionych, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie przedstawionych zarzutów.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Odnosząc się zarzutów przedstawionych w skardze Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. jest uzasadniony, bowiem z akt sprawy wynika, że strony postępowania nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, na co zwrócił już wcześniej uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. i co było jedną z okoliczności uzasadniających uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. i z [...] lipca 2007. Sąd w tym wyroku wyraźnie stwierdził, że przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, Kolegium winno powiadomić strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i zapewnić osobom zainteresowanym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Było to wiążące organ wskazanie co dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niewykonanie powyższego przez organ musi skutkować uznaniem, że zaskarżone decyzje naruszają również ostatnio powołany przepis i skarga w tym zakresie jest uzasadniona.
W zaskarżonych decyzjach brak również analizy, czy w niniejszej sprawie nie zachodziły pozytywne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Było to kolejne wskazanie Sądu co dalszego postępowania, które nie zostało wykonane, a co Sąd rozpoznający tę sprawę zauważa z urzędu, które to uprawnienie daje mu przepis art. 134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do ustalania przesłanek nieważności za organ, bowiem kontroluje działania administracji w tym zakresie i nie może zastępować organu. Z zaskarżonych decyzji nie wynika żeby organ rozważał wszystkie okoliczności sprawy w kontekście istnienia wad decyzji o sprzedaży lokalu określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Przedstawione wyżej naruszenia prawa uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2009 r.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, że doszło do naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem organ nie zastosował się do wyrażonej w wyroku oceny prawnej.
W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie sprawę w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. nie została wyrażona ocena prawna, jaką przypisuje jej skarga. Zacytowany w skardze fragment uzasadnienia tego wyroku o treści: czy w realiach tej sprawy nie byłoby jednak możliwe przyjęcie, że decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., rażąco narusza prawo co (...) mogłoby skutkować przyjęciem, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa – tak, jak o to wnosiła skarżąca. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości naruszała prawo a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się powyższy lokal przez Skarb Państwa nie było w pełni prawidłowe oznacza, że wypowiadający to stanowisko Sąd ocenił, że odmowa stwierdzania nieważności decyzji o sprzedaży lokalu dokonana została bez szczegółowego i wszechstronnego rozważenia i w związku z tym konieczne jest ponowna analiza w tym zakresie.
Sąd w powołanym wyroku zauważył też, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyła szerszą argumentację, a organ nie dokonał głębszej analizy tych argumentów, z góry niejako wykluczając, aby w tej sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie. Powyższy cytat i ocena Sądu, że SKO nie odniosło się w sposób dostateczny do zasadniczego w sprawie problemu, a ponadto nie dokonał oceny przedstawionych przez stronę argumentów nie jest oceną prawną w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponowne ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w tym zakresie spełniają te warunki.
Należy zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa taką decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, ale również znosi jej skutki. Natomiast stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Pogląd ten ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie i nie budzi wątpliwości. Bezspornym w sprawie jest, że w części obejmującej przedmiotowy lokal i związany z nim udział w użytkowaniu wieczystym nie stwierdzono nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa do gruntu, ale stwierdzono, że wydane zostały z naruszeniem prawa. Tak więc w tej części decyzja pozostawała i pozostaje w obrocie prawnym, a także wywoływała i wywołuje określone skutki prawne. Takim skutkiem jest fakt, że na mocy decyzji o odmowie przyznania własności czasowej Skarb Państwa, będący z mocy prawa na mocy art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy, właścicielem gruntu, stał się również właścicielem, na podstawie art. 8 dekretu m.in. przedmiotowego lokalu. Poprzez stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w części dotyczącej przedmiotowego lokalu została wydana z naruszeniem prawa, nie nastąpiło zniesienie tych skutków. Skarb Państwa pozostawał właścicielem gruntu i przedmiotowego lokalu do czasu jego sprzedaży. Fakt, że wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a Skarb Państwa wadliwie stał się właścicielem przedmiotowego lokalu, sam w sobie nie powoduje, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco narusza prawo. Jednakże nie oznacza to, że decyzja o sprzedaży lokalu nie narusza innych przepisów, które miały zastosowanie przy jej wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 924/08).
Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rozporządzenia przy sprzedaży lokalu nr [...] cudzą własnością nie jest zasadny. Należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej w części niesprzedanych lokali i wydanie decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokali, które zostały zbyte ich najemcom, mają różny charakter. Stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) oznacza skutek ex tunc. Takiego skutku nie ma decyzja o uznaniu kwestionowanej decyzji za wydaną z naruszeniem prawa. Tę różnicę - pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wydaniem decyzji z naruszeniem prawa - przewiduje art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zaś, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, tej która dotyczy niesprzedanych lokali oraz przynależnych im praw do gruntu.
Skoro w przedstawionym wyżej zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] sierpnia 1952 r., to w tej części wskazana decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie cudzą rzeczą i że decyzja z [...] lutego 1978 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji brak było też podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa.
Ograniczenie się w decyzji nadzorczej w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek nie został cofnięty i Skarb Państwa pozostał nadal we wskazanym zakresie właścicielem nieruchomości i był uprawniony jako właściciel do rozporządzania nią (por. rozważania zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 – ONSA 2000, z. 3, poz. 93).
Sąd nie podziela poglądu przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. I SA/Wa 367/08, w którym pominięte zostały różnice między skutkami prawnymi decyzji o stwierdzeniu nieważności i decyzji orzekającej jej wydanie z naruszeniem prawa. Sąd opowiada się natomiast za stanowiskiem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. I OSK 177/07. W wyroku tym Sąd przyjął: Poza sporem jest (...), że prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzono jedynie wydanie z naruszeniem prawa powyższej decyzji w części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na opisanej wyżej nieruchomości oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w częściach wspólnych tego budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tego lokalu.
Zatem skutki prawne, jakie wywołała decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej w części, w której nie stwierdzono jej nieważności, nie zostały usunięte. Nie można więc skutecznie twierdzić (...), że w sensie prawnym późniejsza decyzja (...) o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego (...) winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą własnością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta jest ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.