Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) wstrzymał na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia, że część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...]", położona w gminie [...], powiat [...] w województwie [...], stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. z 1945r., nr 3 poz. 13, dalej jako dekret).
Postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia minister podał, że zgodnie z art. 159 § 1 kpa organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jedyną przesłanką wynikającą z ww. przepisu jest zatem prawdopodobieństwo wystąpienia jednak ze wskazanych wad, niezależnie od stopnia tego prawdopodobieństwa. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że przesłanką wstrzymania jest "prawdopodobieństwo" a nie "uprawdopodobnienie" i nie są to pojęcia synonimiczne. W ocenie organu stosując art. 159 § 1 kpa nie ma potrzeby dowodzenia, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.
W dalszej kolejności minister wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy podniesiony został zarzut skierowania decyzji z [...] października 2015 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji przywołano, że decyzja ta została wydana na wniosek m.in. J. B., która na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 2013 r. nabyła spadki przysługujące A. Z. po Z. M. i Z. B., co jednak nie dało jej legitymacji procesowej w tym postępowaniu. Powołano się przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym osoba nabywająca spadek na podstawie umowy sprzedaży nie ma przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie niepodlegania nieruchomości wchodzącej w skład tego spadku pod przepisy dekretu. Minister podniósł, że nie ma przepisu prawa który wskazuje na katalog podmiotów, którym przysługuje status strony w takim postępowaniu, a zatem kwestia ta wymaga każdorazowego rozważenia interesu prawnego i nie można uznać, że orzeczenia wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie spowodowały prawdopodobieństwa, że decyzja z [...] października 2015 r. obarczona jest wadą.
Ponadto organ wskazał, że na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że A. Z. zmarł [...] czerwca 2012 r., podczas gdy umowę o sprzedaży spadku zawarto [...] grudnia 2013 r., co w oczywisty sposób dodatkowo zwiększa prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z [...] października 2015 r.
W ocenie ministra wykazane w ten sposób zostało, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo dotknięcia decyzji z [...] października 2015 r. wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadnia wstrzymanie wykonania tej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję K. B. i A. B. (dalej jako skarżący) zarzucili Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 159 § 1 w zw. z art. 16 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do wstrzymania decyzji z 22 października 2015 r., w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wstrzymanie jest niedopuszczalne;
- 2. art. 7, 7a i 28 kpa oraz § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 10 poz. 51, dalej jako rozporządzenie), polegające na nieuprawnionej interpretacji skutków wynikających z prawomocnej decyzji z [...] listopada 2014 r. nr [...], w której minister zajął już stanowisko w tożsamej kwestii, a ponadto na przyjęciu przez ministra wykładni, która pozostaje w sprzeczności z treścią dekretu PKWN oraz rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść obywatela;
- 3. art. 8 i 11 w zw. z art. 16 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz ostateczności decyzji administracyjnych, poprzez zaniechanie sporządzenia przekonującego uzasadnienia wydanego w sprawie, w szczególności w zakresie motywów którymi organ się kierował.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 159 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 omawianej ustawy. Z tego względu należy podkreślić, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 kpa nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa. Stąd wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, wystarczy, że poweźmie w tym zakresie uzasadnione przypuszczenie. Organ powinien przy tym wskazać który z punktów w art. 156 § 1 kpa, w jego ocenie, ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę.
Z uwagi na szczególny charakter omawianej instytucji, stanowiącej wyjątek w zasadzie trwałości i wykonalności decyzji ostatecznych, jej stosowanie winno być traktowane, jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, zaś sama prawdopodobna wada musi posiadać pewne cechy oczywistości i wyrazistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniać taką cechę w trakcie trwania tych czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2155/19).
Minister prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z [...] października 2015 r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa upatruje w błędnym uznaniu J. B. za stronę postępowania. Po pierwsze, z uwagi na prezentowaną w orzecznictwie koncepcję, zgodnie z którą nabycie spadku w drodze umowy nie skutkuje dla nabywcy uzyskaniem przedmiotu strony w postępowaniu z zakresu reformy rolnej z 1945 r. Po drugie zaś, z uwagi na nieskuteczność umowy sprzedaży spadków wobec śmierci osoby sprzedającego.
W stosunku do pierwszej z koncepcji wskazać należy, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd przywołany przez organ, choć nie jest on jednolity (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19). Niezależnie jednak od powyższego, jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania ustalono na podstawie danych zawartych w bazie PESEL, że [...] czerwca 2012 r. zmarł A. Z., natomiast podstawą do uznania J. B. za stronę postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2015 r. była umowa sprzedaży spadków, zawarta w formie aktu notarialnego [...] grudnia 2013 r., którą J. B. działająca w imieniu i na rzecz A. Z. sprzedała J. B. cały spadek po zmarłej Z. M. oraz cały spadek po zmarłej Z. B. za łączną cenę [...] złotych, podczas gdy z uwagi na śmierć A. Z. J. B. nie mogła występować w jego imieniu. Obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie z powództwa Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Komendanta Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w [...] - o ustalenie, że umowa z [...] grudnia 2013 r. jest nieważna.
Postanowieniem z [...] marca 2021 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] udzielił zabezpieczenia i na czas trwania postępowania zakazał J. B. zbywania i obciążania nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.
W przypadku stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności umowy, na podstawie której J. B. nabyła od A. Z. ww. spadki, w skład których wchodziła sporna nieruchomość orzeczenie takie będzie miało skutek ex tunc, tj. od daty zawarcia umowy. Oznaczałoby to, że J. B. nigdy nie nabyła żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, a zatem że nie miała interesu prawnego do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość ta nie podlega pod przepisy dekretu i co za tym idzie, nie przysługiwał jej status strony w takim postępowaniu.
W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, wskazane przez ministra w uzasadnieniu wydanego postanowienia okoliczności faktyczne i prawne, w związku z którymi wystąpiło prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z 2015 r., należy ocenić za wystarczające do zastosowania instytucji z art. 159 § 1 kpa, a organ nie naruszył w postępowaniu art. 8, 11 ani 16 kpa.
Pozostałe zarzuty skargi także nie zasługują na podzielenie. Jak wskazano powyżej, o ile istotnie, oparcie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej na jednym z odosobnionych poglądów prezentowanych w orzecznictwie budzi wątpliwości, o tyle jednak prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności umowy, która była podstawą legitymacji procesowej jednej ze stron postępowania - z uwagi na śmierć jednej ze stron tej umowy przed jej zawarciem - ma już wystarczający ciężar gatunkowy aby uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Z tego samego powodu niezasadne są zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, 7a i art 28 kpa oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Niezależnie od tego, czy minister w innym postępowaniu zajął stanowisko w kwestii legitymacji procesowej J. B., wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie jest uzasadnione z innej przyczyny, która ujawniła się dopiero w 2021 r. Dla wyniku tego wpadkowego postępowania nie ma również znaczenia fakt, że przepisy rozporządzenia nie zawierają katalogu stron postępowania w przedmiocie podpadania nieruchomości pod przepisy reformy rolnej. Niezależnie bowiem od tego stwierdzenie nieważności umowy z 18 grudnia 2013 r. będzie oznaczało, że J. B. nie mogła być stroną tego postępowania.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.