Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z [...] lutego 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), na skutek wniosku D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D. oraz wniosku M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2021 r. stwierdzającą, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], uległo umorzeniu z mocy prawa.
Kolegium uwzględniło, że orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło M.G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...].
Orzeczeniem z [...] lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie stwierdziło przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków położonych na gruncie przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]. Minister Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z [...] maja 1951 r. utrzymał w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] lipca 1950 r.
W dniu 21 lipca 2014 r. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D., M.D., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1950 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r. w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie mienie komunalne i pochodzącego z dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]:
- 1. stwierdziło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własnością sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jego nieważności, wobec wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych;
- 2. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, w pozostałym zakresie nie rozstrzygniętym w pkt 1 tej decyzji, tj. w pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...], a także w części odnoszącej się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działek nr [...], [...], z obrębu [...].
Decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r.
Wyrokiem z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1031/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2019 r.
Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] października 2021 r., na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.), stwierdziło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], uległo umorzeniu z mocy prawa.
Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] października 2021 r. wystąpili:
- - w dniu 10 listopada 2021 r. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D., reprezentowani przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa procesowego - art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku oraz zasady lojalności państwa względem obywateli i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zamknięcie stronie drogi sądowej dochodzenia naruszonego prawa,
- - w dniu 16 listopada 2021 r. M.P., reprezentowany przez adwokata, wskazując na niezgodność z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję własną z [...] października 2021 r. przytoczyło treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Podkreśliło, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] stycznia 1950 r., którym organ odmówił M.G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...].
W tym miejscu Kolegium wskazało, że w aktach administracyjnych nie zachował się dowód doręczenia ww. orzeczenia. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. stało się ostateczne, gdyż na jego podstawie dokonano wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości przy ul. [...] [...] nr hip. [...] na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1955 r., w którym jako podstawę wpisu wskazano m. in. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...].
Ponadto z pisma Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1950 r. dot. przekazania odwołania M.G. do Ministerstwa Budownictwa wynika, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. stało się ostateczne. Na podstawie powołanych dokumentów można przyjąć, że już w dniu [...] grudnia 1950 r., a najpóźniej w dniu [...] października 1955 r., ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. było ostateczne. Oznacza to, że ww. orzeczenie zostało doręczone. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w dniu 21 lipca 2014 r., a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia.
Powyższe – zdaniem Kolegium - oznacza, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w związku z czym prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r., uległo umorzeniu z mocy prawa.
Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wywiedli: M.P., reprezentowany przez adwokata oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D., reprezentowani przez adwokata.
M.P. zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., który to przepis – w ocenie skarżącego - jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, jak również z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji Kolegium oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W skardze wywiedzionej przez D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D., podniesiono następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa procesowego:
- • art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na skutek zaniechania dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego i uznanie, iż orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zostało doręczone a co za tym idzie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia ww. orzeczenia;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- • art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku oraz zasady lojalności państwa względem obywateli,
- • art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione różnicowanie sytuacji byłych właścicieli nieruchomości [...], co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa,
- • art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności i innych praw majątkowych ze względu na odebranie skarżącym prawa do uzyskania świadczenia restytucyjnego (w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), jak i ze względu na odebranie prawa do uzyskania odszkodowania w razie niedokonania restytucji,
- • art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zamknięcie stronie drogi sądowej dochodzenia naruszonego prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. do art. 158 dodany został § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Myślą przewodnią ustawodawcy w powyższych warunkach było, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.p.a. (druk: IX.1090) nadmieniono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.
Powyższa regulacja prawna, od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje zatem w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tegoż przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1891/21, CBOSA)
W ocenie Sądu, warunki rozpoznawanej sprawy wyczerpują dyspozycję normy ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.
Zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze wszczęto w oparciu o wniosek z 14 lipca 2014 r. (k. 134 akt administracyjnych). We wniosku D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D., M.D., następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości – M. i M. G., reprezentowani przez adwokata, domagali się stwierdzenia nieważności "decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wydanej w dniu [...] stycznia 1950 r., numer – [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez dotychczasowego właściciela, M.G., prawa własności czasowej wskazanej nieruchomości przy ul. [...] i [...]".
W tym miejscu należy zauważyć, że – jak wskazuje lektura akt administracyjnych sprawy, co uszło uwadze Kolegium – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1947 r., Nr [...], Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] mianował kuratora praw i majątku dla nieobecnego M.G.. Z adnotacji na kopii orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. (k. 21 akt własnościowych) wynika, że orzeczenie to zostało wysłane w dniu [...] lutego 1950 r. i następnie doręczone kuratorowi: adw. R.M. w dniu [...] lutego 1950 r. (k. 22). Niemniej jednak powołanie się przez Kolegium na dowód pośredni doręczenia, jakim jest postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1955 r. (k. 43), na mocy którego dokonano wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości przy ul. [...] i [...], nr hip. [...] w [...] na rzecz Skarbu Państwa, nie stanowi istotnej wadliwości poczynionych przez ten organ ustaleń w zakresie doręczenia orzeczenia, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.
Postanowienie to stwierdza jedynie okoliczność, że wpisu dokonano na podstawie orzeczenia, które musiało wówczas pozostawać w obrocie prawnym. Akta sprawy potwierdzają zaś okoliczność doręczenia orzeczenia do rąk kuratora ustanowionego dla zachowania praw i majątku nieobecnego M.G., które miało miejsce 64 lata przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.
W powyższych okolicznościach Sąd uznał, że prawidłowo Kolegium uznało, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia i pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy, która kształtuje ład prawny i korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza obowiązek stosowania normy w jej aktualnym brzmieniu.
W odniesieniu do wywodzonej w skargach sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. [...] o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych.