Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. O. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 9 marca 2023 r. nr KOC/446/Sr/23, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") za 28 grudnia 2022 r. nr ŚR/004885/SP/12/2022 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem
R. O..
Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 20 lipca 2022 r. Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Prezydent decyzją z 15 września 2022 r. nr ŚR/003007/SP/09/2022 odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem R. O.. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Kolegium z 25 października 2022 r., nr KOC/6130/Sr/22, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W związku z powyższym decyzją z 28 grudnia 2022 r. Prezydent ponownie odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem R. O.. W uzasadnieniu wykazał, że w przypadku ojca wnioskodawcy, nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) dalej: "u.ś.r.".
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł odwołanie wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność R. O. powstała po 18 roku życia w związku z tym wnioskodawcy jako opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wskazał również na pominiecie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 art. 17 ust, 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium decyzją z 9 marca 2023 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Skarżący w oświadczeniu z 21 czerwca 2022 r. podał, że od 1 kwietnia 2022 r. opiekuje się niepełnosprawnym ojcem i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad nim. Wskazało, że R. O., jak wynika z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 20 maja 2022 r., jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 maja 2023 r., a daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie da się ustalić. Stwierdziło, że podczas przeprowadzonego w dniu 22 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawnym ojcem i swoją partnerką. Jest on zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dwa razy w tygodniu odrabia prace społecznie użyteczne z wyroku sądowego po 6 godzin dziennie.
Brat skarżącego przebywa w zakładzie karnym. Skarżący wyjaśnił, że pomaga ojcu w codziennych czynnościach higienicznych m.in. myje go, pomaga w ubieraniu się, sprząta, przygotowuje posiłki, przygotowuje i podaje lekarstwa, towarzyszy w wyjściach do placówek medycznych i urzędów oraz we wszystkich wyjściach z miejsca zamieszkania. Podczas wywiadu środowiskowego Skarżący oświadczył, że z uwagi na konieczność opieki nad ojcem zrezygnował z zatrudnienia w firmie [...], jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dokumentu.
W ocenie Kolegium sprawowana przez Skarżącego opieka nad ojcem, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających w jego codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa w art. 17 u.ś.r. Podało, że poza sporem pozostaje, iż Skarżacy wspomaga ojca w codziennym funkcjonowaniu. Jednak czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, a zwłaszcza uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze, co potwierdza chociażby konieczność odrobienia prac społecznie użytecznych dwa razy w tygodniu po 6 godzin dziennie. Nie świadczą one też o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, stanowiąc również codzienne zajęcia osób, w tym takich, które również pracują zawodowo.
Zatem w istocie stanowią one codzienną rutynę tych osób. Same czynności opiekuńcze nie zajmują Skarżącemu stale tyle czasu, aby w ogóle wykluczały aktywność zawodową. Ich rozmiar i zakres nie wymusza bowiem na skarżącym całkowicie niepodejmowania pracy. Dlatego nie sposób przyjąć, aby Skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się ojcem rzeczywiście nie może podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kolegium stwierdziło, że faktycznie ojciec Skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie dało wiary twierdzeniom Skarżącego, że nie podejmuje on zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad nim. Zatem, opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącego opieki nad ojcem a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Na decyzję Kolegium Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:
- 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że Skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia;
- b) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że Skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj.: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...], że niepełnosprawny R. O. pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki swojego syna, który nie musi rezygnować z zatrudnienia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który to przepis w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie tylko z racji sprawowania opieki. Przy czym opieka ta - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - musi być "stała" lub "długoterminowa". Pod pojęciem opieki stałej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Omawiany przepis stosować zatem należy wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 23.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, lex nr 3088207). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Nie jest ono przyznawane więc za samą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24.06.2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, lex nr 3211543).
Tak też zinterpretowały ów przepis organy orzekające w sprawie, co czyni zarzut jego błędnej wykładni chybionym. Konsekwencją z kolei takiej jego interpretacji był obwiązek organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalenia czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z niej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co wymagało ustalenia rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Temu obowiązkowi organ sprostał, przeprowadzając w dniu 22 listopada 2022 r. wywiad środowiskowy w celu ustalenia czy i w jakim zakresie sprawowana jest opieka przez Skarżącego nad ojcem, oraz wzywając pełnomocnika wnioskującego o świadczenie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie dowodów potwierdzających faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem (vide: pismo z 10 listopada 2022 r.).
Z poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych wynika, że Skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawnym ojcem i swoją partnerką. Jest on zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dwa razy w tygodniu odrabia prace społecznie użyteczne z wyroku sądowego po 6 godzin dziennie. Brat skarżącego przebywa w zakładzie karnym. Skarżący wyjaśnił, że pomaga ojcu w codziennych czynnościach higienicznych m.in. myje go, pomaga w ubieraniu się, sprząta, przygotowuje posiłki, przygotowuje i podaje lekarstwa, towarzyszy w wyjściach do placówek medycznych i urzędów oraz we wszystkich wyjściach z miejsca zamieszkania. Podczas wywiadu środowiskowego Skarżący oświadczył, że z uwagi na konieczność opieki nad ojcem zrezygnował z zatrudnienia w firmie [...], jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dokumentu.
Poza sporem pozostaje, co słusznie podnosiło Kolegium, że Skarżący wspomaga ojca w codziennym funkcjonowaniu. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika zaś, że opieka sprawowana przez Skarżącego nad ojcem nie ma charakteru stałego czy długotrwałego. Sprowadza sią ona bowiem jedynie do świadczenia względem niego typowych czynności jakie wykonywane są przez dorosłe dzieci utrzymujące poprawne relacje z rodzicem, takich jak przygotowanie posiłku, pomoc w ubieraniu się, towarzyszenie podczas wyjść do placówek medycznych czy urzędów itp. Za taką oceną tej opieki przemawia również fakt, że Skarżący jest w stanie odrobiać prace społecznie użyteczne dwa razy w tygodniu po 6 godzin dziennie. Zatem idąc za organem same czynności opiekuńcze nie zajmują Skarżącemu stale tyle czasu, aby w ogóle wykluczały aktywność zawodową.
Zasadnie zatem w tych okolicznościach faktycznych organy wywiodły, że nie została w sprawie spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – czyli związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. To zaś prowadzić musiało do odmowy jego przyznania. Podejmując zatem tej treści decyzję Prezydent nie naruszył ww. przepisu. W konsekwencji nie naruszyło go również Kolegium utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw jej wydania, poczynione zostały wadliwie, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634).
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.