Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. K. N. "[...]" S.A.
o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]– utrzymał w mocy w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 1958 r., nr [...] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], ozn. hip. "[...]".
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1958 r., nr [...] w części stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] będące własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.
Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana, jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione, jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. K. N. "[...]" S. A. Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., wskazał, iż nieruchomość warszawska położona przy ulicy [...] przeszła na własność gminy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stała się własnością Skarbu Państwa. Część tej nieruchomości stanowi obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] będąca własnością Skarbu Państwa i pozostająca w użytkowaniu wieczystym P. K. N. "[...]" S. A. Pierwotne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie deklaratywnej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.).
Art. 2 ww. ustawy stanowił, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdujące się w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, natomiast budynki, budowle i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na wymienionych gruntach stają się własnością tych osób. Jednocześnie zgodnie z klauzulą zawartą w art. 2 ust. 1 zd. 2 uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Podniesiono następnie, iż stronie przysługuje prawo rzeczowe potwierdzone mocą decyzji administracyjnej, a nie na podstawie czynności cywilnoprawnej.
W związku z tym obciążenie nieruchomości prawem rzeczowym nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, skoro odwrócenie tego skutku może nastąpić mocą decyzji organu administracji. Stwierdzono również, iż kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych lub związane z przekształceniami spółek prawa handlowego nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe.
W końcowej części uzsadanienia zaskrżonej decyzji Minister Infrastruktury i rozwoju wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i sposobie użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy wywołuje skutek ex tunc. Konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego w ocenie Ministra jest to, że pozostaje do rozpoznania wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zatem sprawa wróci do rozpatrzenia w trybie zwykłym, a organ rozpatrując sprawę musi mieć na uwadze, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 70 lat i obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. N. [...] S.A., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) naruszenie art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez przyjęcie, że powstanie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa i potwierdzenie go decyzją administracyjną przesądza o braku zajścia nieodwracalnego skutku prawnego, podczas gdy zgodnie z ustalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego nieodwracalne skutki prawne to takie skutki, których organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, a samo powstanie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa nie przesądza o zajściu nieodwracalnych skutków prawnych. Naruszenie to skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, i stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. zamiast stwierdzeniem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 463 pkt 1, 464 § 1 i 2, 465 § 2 i 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks Handlowy (Dz.U. z 1934 r., Nr 57, poz. 502, ze zm. do dnia 19 maja 1999 r., dalej - k.h.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku, gdy podmiot będący adresatem decyzji uwłaszczeniowej zostaje skomercjalizowany i przekształcony w spółkę akcyjną, która to spółka akcyjna zostaje wykreślona z rejestru przedsiębiorców na skutek przejęcia, a jej majątek, w tym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, zostaje nabyte przez osobę trzecią, tj. spółkę przejmującą - nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy skutki takie zachodzą, gdyż brak jest możliwości odwrócenia na podstawie działania organu administracji w ramach jego kompetencji skutków prawnych nabycia prawa użytkowania wieczystego przez spółkę przejmującą. Naruszenie to skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne i stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] zamiast stwierdzeniem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższymi uchybieniami P. K. N. [...] S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. dz. ew. nr [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.
Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji.
Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie naruszają prawa.
Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją była decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1958 r. odmawiająca dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Na jego podstawie wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy
W. (art. 1 dekretu), a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Nie złożenie w terminie przez osobę uprawnioną ww. wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu i przejściem z upływem tego terminu na własność gminy (a później Skarbu Państwa) budynków znajdujących się na tym gruncie (art. 8 dekretu). W niniejszej sprawie
- - w orzeczeniu odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej z dnia 10 października 1958 r. nie wykazano, iż niemożliwe było pogodzenie dalszego użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem terenu, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadnym palnem zagospodarowanai przestrzennego, ani też w żadnym innym dokumencie planistycznym nie skonkretyzowano na jakie cele była przewidziana. Rażąco naruszająca prawo była zatem odmowna decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1958 r. Z tych względów sąd uznał za prawidłową decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju stwierdzającą nieważność tej decyzji.
Odnosząc się natomiast do najistotniejszego zarzutu skarżącego dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zwłaszcza uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96.
Z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż należy odróżnić te skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
m. st. Warszawy wywołuje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast czynności późniejsze, jak sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98.
W niniejszej sprawie skarżący ma tytuł prawny do części przedmiotowej, dekretowej nieruchomości, ponieważ działka nr [...] jest w jego użytkowaniu wieczystym. To wieczyste użytkowanie zostało ustanowione na rzecz [...] S.A. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. nr [...]. Słusznie zatem w rezultacie organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
- - odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. Nie ma przy tym znaczenia dla takiej oceny kwestia, że nabycie prawa użykowania wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) następowało z mocy prawa. Pomimo deklaratoryjnego charakteru decyzji uwłaszczeniowej, dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. W decyzji tej tkwi też element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa. Zatem powyższa ocena prawna wyrażona w przytoczonej uchwale dotycząca braku wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Również nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi odnoszące się do wystapinia nieodwracalnego skutku prawnego z powodu zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej tj. komercjalizacja przedsiębiorstwa i przekształcenie w spółkę akcyjną. Ta sekwencja zdarzeń ma związek z decyzją uwłaszczeniową, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i pozostaje poza oceną sądu.
Podsumowując należy uznać, że organy orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją słusznie stwierdziły, że kontrolowana decyzja została wydane z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie stwierdziły jej nieważność. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami).