Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. M., postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
[...] stycznia 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. M. o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Starosta [...] zaświadcza, że nie posiada dokumentacji prawnego wydzielenia nieruchomości numer ewidencyjny [...] we wsi [...], w tym wniosku o wydzielenie nieruchomości nr [...], projektu podziału nieruchomości i prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości".
Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie danych zgromadzonych w operacie ewidencji gruntów i budynków ustalił, że wnioskodawca nie jest wykazywany w ewidencji jako właściciel działki nr [...], położonej w [...].
Ponadto uznał, że nie można poświadczyć w formie zaświadczenia nieistnienia faktów lub nieistnienia stanu prawnego.
Na powyższe postanowienie J. M. złożył zażalenie, w którym podniósł, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu, jakie czynności przeprowadził, tj. jaką dokumentację zbadał przed wydaniem decyzji odmownej. "Zaświadczenie dotyczy dokumentacji, w toku postępowania organ winien ustalić, czy posiada dokumentację wydzielenia działki ewidencyjnej nr [...] z nieruchomości nr ew. [...] we wsi [...], czy nie posiada. Powyższe oznacza, iż żądane zaświadczenie może potwierdzić brak dokumentów o ile taki fakt ma miejsce. Ponadto skarżący zaznaczył, że jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej we wniosku treści wynika wprost z art. 1, art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] [...] [...]. Podkreślił, że organ wytwarzał i sporządzał dokumenty dotyczące działki nr [...] (przekazując je potem innym organom i wnioskodawcy), tak więc powinien tymi dokumentami dysponować.
Skarżący chce wykorzystać zaświadczenie o żądanej treści w postępowaniach przed sądami, prokuratorem, Urzędem Skarbowym, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i innymi organami (z tego wywodzi swój interes prawny). Zdaniem skarżącego postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 73 kpa i jako takie powinno zostać uchylone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie zaświadczenia stanowi jeden z rodzajów działania organów administracji publicznej. Jest to czynność materialno- techniczna polegająca na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych.
Jak stanowi art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Ponadto zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia. Z powyższego wynika. że przywołana norma dotyczy dwóch różnych sytuacji - odmowy wydania zaświadczenia w ogóle oraz odmowy wydania zaświadczenia określonej (żądanej przez wnioskodawcę) treści. Pierwszy przypadek ma miejsce wówczas, gdy np. nie ma podstaw prawnych do wydania zaświadczenia lub też nie stwierdzono po stronie osoby ubiegającej się o zaświadczenie interesu prawnego w jego uzyskaniu. W drugim natomiast wypadku organ odmawia wydania zaświadczenia określonej treści, np. z uwagi na niepotwierdzenie się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego, czy prawnego, którego żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenia, tj. wtedy, gdy organ nie może spełnić żądania wnioskodawcy, ze względu na treść posiadanych przez siebie rejestrów, ewidencji, czy innych danych.
W przedmiotowej sprawie wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 pkt 2 kpa). Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego dotyczył tak naprawdę dwóch nieruchomości położonych w [...], tj. działki nr [...] i działki nr [...]. Na podstawie nadesłanych przez organ I instancji dokumentów można stwierdzić, że co do pierwszej objętej wnioskiem o zaświadczenie nieruchomości (działka nr [...]) J. M. nie miał interesu prawnego w uzyskaniu stosownego zaświadczenia albowiem nieruchomość ta stanowiła tak przed podziałem w 2001 r., jak i po podziale na działki o nr [...] i [...] własność innych niż wnioskodawca osób fizycznych.
Natomiast niewątpliwie J. M. jest właścicielem działki nr [...], jednakże odmowę wydania zaświadczenia w stosunku do wskazanej nieruchomości uwarunkowała treść wniosku - "Starosta [...] nie posiada dokumentacji..." podczas, gdy z załączonych dokumentów wynika, iż wymieniony organ taką dokumentację (dotyczącą zatwierdzenia modernizacji ewidencji gruntów wsi [...]) posiada.
SKO w [...] zaznaczyło, że działka nr [...] (której właścicielem stał się wnioskodawca wskutek dziedziczenia po M. M.) nie powstała z podziału działki nr [...], jak to sugeruje wnioskodawca (a właściwie można odnieść wrażenie, że stoi na stanowisku, że to działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]). Działka nr [...] została nabyta przez inny podmiot na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1973 r., natomiast działka nr [...] powstała z podziału nieruchomości o innym numerze, tj. działki nr [...] (podział miał miejsce w 1981 r. w trakcie aktualizacji ewidencji gruntów wsi [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji odniósł się do obu sytuacji, tj. wskazał, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...] (Starosta [...] jako organ ewidencyjny był w stanie ustalić to we własnym zakresie) oraz podkreślił, że nie mógł potwierdzić nieistnienia określonych faktów lub stanu prawnego.
Wydając zatem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie naruszył obowiązującego prawa.
W stosunku do zarzutów przedstawionych w zażaleniu Kolegium podkreśliło, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści nie może wypływać z subiektywnych odczuć wnioskodawcy, ani z zapisów nawet ustawy zasadniczej, ale w tym przypadku (skoro dotyczy konkretnie oznaczonych nieruchomości) musi opierać się na prawach rzeczowych. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że taki interes prawny może wynikać z chęci wnioskodawcy wykorzystania zaświadczenia w innych postępowaniach przed sądami powszechnymi, prokuraturą, czy tez innymi organami administracji (Urząd Skarbowy i ZUS). Jak przyznaje sam skarżący organ wytwarzał i sporządzał dokumenty dotyczące działki nr [...] i "...następnie przekazywał je (...) właścicielowi J. M.". Skoro zatem skarżący wszelkie rozstrzygnięcia w stosunku do wskazanej nieruchomości otrzymywał, to znaczy, że nimi dysponuje i może je wykorzystać w postępowaniach przed określonymi wyżej organami.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze J. M. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 3) przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie winno dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości nr [...] we wsi [...]. Wnioskowane zaświadczenie dotyczy posiadanej lub nieposiadanej dokumentacji, o ile taki fakt ma miejsce. Zdaniem skarżącego z sobie znanego powodu SKO nie podjęło działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego powielając nieprawdziwe informacje, mianowicie: "podział miał miejsce w 1981 r.". Informacja ta jest poświadczeniem nieprawdy, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, czego dowodzą: a) dokument - Mapa nr [...] wpisana do ewidencji składnicy geodezyjnej [...] lipca 1975 r. Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...], b) notatka urzędowa z [...] października 2019 r. (Komenda Powiatowa Policji w [...] [...]) w której S. N. Dyrektor Wydziału i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] potwierdza, że ww. mapa dotyczy działki [...] i pochodzi z 1975 r. Była wykorzystywana w postępowaniu wieczystoksięgowym (Kw [...]).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazało, że wydając zaświadczenie organ administracji publicznej niejako "przenosi" wiedzę z posiadanych przez siebie danych do treści zaświadczenia z prowadzonych przez siebie rejestrów, ewidencji i innych danych. Tak więc zarzut przedstawiony w skardze, że Kolegium nie podjęło jakichkolwiek działań dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zdaniem skarżącego podział miał miejsce w 1981 r.) należało uznać za bezzasadny. W toku postępowania odwoławczego Kolegium nie prowadziło bowiem postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej (podział nieruchomości, modernizacja gruntów, itp.), a wyłącznie dokonało analizy działań organu l instancji w kontekście uregulowań wynikających z art. 219 kpa, tj. sprawdziło, czy odmowa wydania zaświadczenia w realiach rozpatrywanej sprawy była uprawniona i zgodna z obowiązującymi przepisami. Dlatego też Kolegium nie mogło się odnieść do treści załączników skargi (mapa, notatka służbowa). W tym stanie faktycznym i prawnym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Z podania J. M. z [...] grudnia 2019 r. i zażalenia z [...] lutego 2020 r. wynika, że skarżący (aktualny właściciel działki nr [...]) domagał się od Starosty [...] wydania zaświadczenia o określonej treści z którego wynikałoby, że organ ten zaświadcza, że nie posiada dokumentacji dotyczącej prawnego wydzielenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - obu położonych we wsi [...], w tym wniosku o podział, projektu podziału nieruchomości, prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jako uzasadnienie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia skarżący podał, że wykorzysta to zaświadczenie przed sądem i prokuraturą, Urzędem Skarbowym, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawę prawną swego interesu wskazał: art. 2, art. 21, art. 64 Konstytucji RP i postanowienie sądu spadku z [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...].
Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że tak sformułowane i uzasadnione żądanie nie mogło prowadzić do uwzględnienia wniosku J. M. o wydanie zaświadczenia żądanej treści.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Według art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Rację miał Starosta [...], że nie mógł poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzić nieistnienia faktu, czy nieistnienia stanu prawnego, ponieważ według art. 218 § 1 kpa zaświadczenie może potwierdzać jedynie istnienie faktu lub stanu prawnego wynikających z danych, którymi dysponuje organ, do którego żądanie wniesiono.
Trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji, że J. M. nie miał interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, w uzyskaniu zaświadczenia dotyczącego wydzielenia działki nr [...], ponieważ nie ma do niej żadnego tytułu prawnego. Jak wynika z danych którymi dysponuje Starosta [...] (organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków) właścicielem działki nr [...] był W. J., a obecnie właścicielami działek nr [...] i [...] wydzielonych w 2001 r. z działki nr [...] są odpowiednio: J. J., K.S..
Z danych którymi dysponuje Starosta [...] wynika, że działka nr [...] pochodzi z działki nr [...] będącej własnością M. M. (poprzednika prawnego J.M.).
Dodatkowo za odmową uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści przemawia brak wykazania przez J. M. interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, który byłby aktualny i skonkretyzowany. Sąd zwraca uwagę, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Jednakże to dopiero w toku prowadzonego konkretnego postępowania, np. administracyjnego, czy cywilnego ujawnia się i konkretyzuje interes prawny określonego podmiotu jako uczestnika tego postępowania. Dopiero we wszczętym i toczącym się przed właściwym organem, czy sądem postępowaniu dana osoba występuje w określonej roli procesowej (np. podatnika podatku od nieruchomości, właściciela nieruchomości), który wówczas może mieć realną potrzebę w uzyskaniu zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, aby bronić swych praw. Samo ogólnikowe powoływanie się przez J. M. na potrzebę uzyskania zaświadczenia celem wykorzystania tego rodzaju dokumentu urzędowego w przyszłych i bliżej nieokreślonych postępowaniach karnych, administracyjnych, czy cywilnych nie kreuje interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa.
To samo dotyczy powoływanych w zażaleniu przepisów Konstytucji RP. Na obecnym etapie postępowania o wydanie zaświadczenia określonej treści J. M. nie wskazał jaki konkretny podmiot zagraża jego prawu własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie wskazał jakie konkretne przepisy prawa materialnego z danej dziedziny prawa dają skarżącemu prawo do ochrony swego prawa własności.
Wobec tego J. M. wnosząc żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści powoływał się w istocie na interes faktyczny, w dodatku mający charakter potencjalny, abstrakcyjny. Tego rodzaju interes nie uprawnia do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia.
Jeżeli natomiast skarżący kwestionuje prawidłowość podziału jego działki nr [...] i związane z tym zmiany w stanie ewidencyjnym, to postępowanie o wydanie zaświadczenia (postępowanie z założenia niesporne) nie jest właściwą drogą umożliwiającą osiągnięcie tego celu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Starosta [...] zasadnie odmówił w oparciu o art. 219 kpa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie w drodze postanowienia.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.