Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z [...] marca 2020r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako ugn) Wojewoda [...] dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Ww. nieruchomość była przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1973 roku, zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
64) z przeznaczeniem pod budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w [...] w dzielnicy [...] - [...] o powierzchni [...] ha, na podstawie decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku. Z wnioskiem o jej zwrot [...] kwietnia 2018 roku wystąpiły M. T., D. W. i B. G. - następcy prawni K. i W. Z, (dalej jako skarżące).
Odmawiając zwrotu ww nieruchomości organ podał, że pierwotnie nieruchomość objęta aktem notarialnym z 1973r. dotyczyła gruntu o pow. [...] ha a obecnie składa się ona z kilku działek: nr [...] część o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni - [...] ha. Niniejsza sprawa, po jej przedmiotowym podzieleniu, dotyczyła jedynie nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] w rejonie obecnych ulic [...] oraz [...] (dawniej ulica [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość ta została skomunalizowana z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku jako zajęta w tej dacie pod część drogi publicznej ul. [...] w [...], KW nr [...], co potwierdza decyzja wojewody nr [...] z [...] lutego 2017 roku. Organ ustalił, że sporna działka znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...], umiejscowiony jest niej: chodnik, zieleń, infrastruktura podziemna, ścieżka rowerowa.
Organ ustalił także, że działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających pasa drogowego i została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku znak [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra. Powyższe w ocenie wojewody wyklucza dokonanie jej zwrotu na rzecz podmiotu prywatnego.
W połączonych do wspólnego rozpoznania skargach na ww. decyzję wojewody M. T. i zarzuciły mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa oraz art. 73 §1 i art. 73 § 1a kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz uniemożliwienie stronom dostępu do akt, sporządzania z notatek, kopii lub odpisów. Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim skargi zostały sformułowane bardzo ogólnie, a zarzuty nie zostały uzasadnione. Nie wynika z nich w szczególności czy skarżące kwestionują ustalenia organu czy też kwestionują stan prawny jaki legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Sąd dokonał zatem z urzędu kontroli decyzji wojewody.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że objęta postępowaniem zwrotowym działka nr [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przeszła na własność Miasta [...] jako zajęta pod drogę publiczną. Okoliczność tę potwierdza przywołana wyżej ostateczna decyzja wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2017 roku. Ww. art. 73 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja wojewody z 2017r. ma charakter deklaratoryjny i wiąże zarówno organy administracji jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Niezależnie zatem od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. art. 136 i nast. ugn. istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej działki zajętej pod drogę publiczną oraz konieczności badania w takiej sytuacji w toku postępowania zwrotowego celu wywłaszczenia oraz jego realizacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18, wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r. I OSK 1084/20, LEX nr 3075078). Zgodnie z art. 2 ugn przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 2a stanowi ona, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków.
Jak wynika z ww. regulacji celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Stąd grunty będące drogą publiczną od tej daty mogą stanowić własność jedynie ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Konsekwencja tego założenia ustawodawcy było przejęcie w oparciu o ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wszystkich gruntów prywatnych zajętych pod drogi publiczne na własność podmiotów publicznoprawnych. W sprawie nie mamy wątpliwości ani co do tego, że mamy do czynienia z drogą publiczną, ani co do tego z jaką drogą publiczną, jak również, że chodzi o drogę już istniejącą 1 stycznia 1999r. Wobec związania decyzją wojewody – organ nie miał podstaw by prowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe.
W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w sprawie zostały naruszone przywołane w skardze przepisy dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności poprzez niewyczerpanie inicjatywy dowodowej czy błędne ustalenia faktyczne. Argumentów w tym zakresie skarżące zresztą nie przedstawiły.
W tym stanie rzeczy ww. nieruchomość jako res extra commercium nie podlega obrotowi prawnemu, w tym także zwrotowi, niezależnie od tego jaki był pierwotny cel "wywłaszczenia". Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa oraz art. 73 §1 i art. 73 § 1a kpa ani do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn. Organ wyłożył aspekty faktyczne i aspekty prawne sprawy w taki sposób, że Sąd przyjmuje je jak własne.
Ze skargi nie wynika także w jaki sposób organ uniemożliwił stronom dostęp do akt sprawy i jaki to miało wpływ na jej wynik. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie, o ile w ogóle miało ono miejsce. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. Takiego zaś wpływu na wynik tej sprawy skarżące nie wykazały, przeciwnie zarzuty skargi w ogóle nie zostały uzasadnione.
Skutkowało to oddaleniem obu skarg na podstawie art. 151 ppsa.