Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] maja 2016 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1979 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako O. nr rej hip. [...], działka nr [...], o pow. [...].
Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy.
Stanowiąca własność J. i M. W. nieruchomość położona przy ul. [...] w W., objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie z mocy art. 1 dekretu grunty tej nieruchomości stały się własnością Gminy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) własnością Skarbu Państwa. Byli właściciele nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a wniosek o jego przywrócenie nie został uwzględniony. J. W. zmarł [...] marca 1962 r., a M. W. w dniu [...] października 1968 r.
Decyzją z [...] października 1979 r. Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o ustaleniu w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) na rzecz nieznanych z miejsca pobytu J. W. i M.W. odszkodowania za grunt tej nieruchomości w łącznej kwocie [...] złotych (w stosunku do każdej z tych osób w wysokości połowy tej kwoty), zastrzegając jednocześnie, iż odszkodowanie to wypłacić należy, po uprzednim złożeniu przez byłych właścicieli oświadczenia, że w tym składzie współwłasności nie posiadają na terenie W. żadnej innej działki. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Dyrekcję Rozbudowy Miasta W., wskazując nadto, że w przypadku niezgłoszenia się J. i M. W. lub ich spadkobierców w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, kwota odszkodowania przekazana zostanie do depozytu sądowego, zgodnie z art. 27 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy.
Pismem z [...] maja 2015 r. K. W., A. W., J. K., O. W., A. W., M. K., M. C., S. U. i G. W. (następcy prawni dawnych właścicieli) wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, iż jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w dacie jej podejmowania byli właściciel, wskazani jako adresaci decyzji, nie żyli.
W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W., nie dopatrując się by przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, jak też by obarczona ona była inną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawców, że decyzja skierowana została do osób nieżyjących, podnosząc argument, iż wobec faktu, że miejsce zamieszkania byłych właścicieli nie było znane, korespondencja dla nich przeznaczona pozostawała w aktach sprawy, zaś samą decyzję ogłoszono w drodze obwieszczenia - poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego W. w dniach [...] - [...] października 1979 r. - co było zgodne z ówczesnym art. 45 k.p.a. Odwoływał się przy tym do treści art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym, osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem następcy prawni byłych właścicieli wnieśli od decyzji Wojewody [...] odwołania, w następstwie rozpoznania którego, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do osoby zmarłej, Minister stanął na stanowisku, iż użyte w treści decyzji z [...] października 1979 r. sformułowanie, że odszkodowanie przyznaje się J. W. i M. W. nieznanym z miejsca pobytu oznacza tylko, że organ odnosił się do zapisu w księdze wieczystej urządzonej na przedmiotowej nieruchomości. Wynikało to przy tym ze stosowanej wówczas praktyki organów orzekających na podstawie ustawy z 1958 r. Samo natomiast umieszczenie wyżej wymienionych w rozdzielniku decyzji ma charakter informacyjny i nie przesądza o ich przymiocie strony. Oceniał jednocześnie, że wpisanie jako uprawnionego do odszkodowania właściciela hipotecznego, nawet w sytuacji gdy ten nie żyje, jest korzystne dla jego następców prawnych. Spadkobiercy bowiem mogli odebrać przyznane odszkodowanie po przedłożeniu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku.
Weryfikując z kolei legalność decyzji odszkodowawczej z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy jej podjęcia ocenił ją jako zgodną z prawem. Spełnione zostały bowiem przesłanki ustalenia odszkodowania opisane w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. Także kwota odszkodowania ustalona został w sposób prawidłowy. W tym kontekście Minister przedstawił szczegółowe wyliczenia, jak też regulacje prawne, które w ówczesnych uwarunkowaniach, decydowały o wymiarze odszkodowania.
Na powyższą decyzję K. W., A. W., J. K., O. W., A. W., M. K., M. C., S. U. oraz G. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, iż decyzja odszkodowawcza Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. z [...] października 1979 r. skierowana została do osób nieżyjących i w konsekwencji brak uwzględnienia odwołania;
- 2. art. 45 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 października 1979 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż tryb ogłoszeń mógł mieć zastosowanie w sprawie jako umożliwiający doręczenie zastępcze.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie rozwinięte w uzasadnieniu skargi, gdzie przedstawiono także poglądy judykatury zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżących, wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1979 r. nr [...] orzekająca o ustaleniu, w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa", odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] na rzecz jej dawnych właścicieli – M. W. i J.W.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest niesporny. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że wyżej wymienieni byli właścicielami przeddekretowymi nieruchomości, za którą ustalono odszkodowanie, jak też to, że w dacie podejmowania w tym przedmiocie decyzji przez Naczelnika Dzielnicy w W. obydwoje od wielu lat nie żyli. Zmarli oni bowiem odpowiednio w dniach [...] października 1968 r. (M. W.) i [...] marca 1962 r. (J. W.). Okoliczności te potwierdza zgromadzony w aktach materiał dowodowy.
Istota sporu sprowadza się natomiast do konsekwencji prawnych wynikających z tych okoliczności. Skarżący bowiem stoją na stanowisku, iż wydanie w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji ustalającej na rzecz małżonków W. odszkodowania obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organy prowadzące postępowanie nadzorcze stanęły zaś na stanowisku, iż tego rodzaju wadliwości prawnej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. nie można przypisać, a to z tego względu, że wymieniając byłych właścicieli organ odwoływał się jedynie do treści księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w której aktualni właściciele swoich praw nie ujawnili. Ustawa wywłaszczeniowa przewidywała zaś wywłaszczenie za odszkodowaniem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela lub jego miejsce pobytu było nieznane.
Ponadto, ze względu na jej doręczenie, poprzez wywieszenie na okres 14 dni w biurze urzędu dzielnicowego stosownego obwieszczenia, dokonano tego doręczenie spadkobiercom J. W. i M. W. Nie można zatem mówić o skierowaniu decyzji do osób zmarłych.
Stanowiska organów jednak nie sposób podzielić. Przede wszystkim bowiem, wbrew temu co sugeruje Minister, wymienienie w decyzji J. W. i M. W. nie nastąpiło w aspekcie treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej, ale wprost jako jednostek, na rzecz których ustalano odszkodowanie, a więc takich których sytuację prawną, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 wz. z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, decyzja ta kształtowała. Wynika to wprost z ujętego w jej punkcie II rozstrzygnięcia: "Przyznać to odszkodowania następującym osobom: 1) J.W. o nieznanym miejscu zamieszkania (...);
2) M. W. o nieznanym miejscu zamieszkania (...)". Powyższego nie zmienia zawarte w punkcie III decyzji zastrzeżenie o sposobie zadysponowanie kwoty w przypadku niezgłoszenia się po jej odbiór J. i M. małż. W. "lub ich spadkobierców". Odnosi się ono bowiem jedynie do realizacji przyznanych decyzją praw, w sytuacji zaistnienia opisanych w tym punkcie zdarzeń, a nie samego kształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego. Nie zmienia także układu podmiotowego owego stosunku zastosowany przez organ tryb doręczenia decyzji podmiotom uznawanym za strony postępowania, ale nie znanym z miejsca pobytu. Odróżnić bowiem należy treść decyzji, w której następuje na gruncie norm prawa materialnego konkretyzacja uprawnień i obowiązków oznaczonego kręgu adresatów (stron), od sposobu komunikowania im treści tejże decyzji.
Niezależnie zatem od tego w jaki sposób została ona doręczona (pisemnie do rąk adresata, w drodze doręczenia zastępczego, w tym doręczenia w sposób opisany w art. 45 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1980 r.), krąg jej adresatów pozostaje taki jaki został w niej ustalony i to do niego jest ona kierowana. Nieuprawnione jest zatem wyprowadzanie wniosku, iż z uwagi na sam fakt doręczenia decyzji odszkodowawczej, w drodze umieszczonego na tablicy urzędu dzielnicowego stosownego obwieszczenia - co w przypadku decyzji skierowanych do właścicieli i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane (o ile oczywiście takie osoby żyją), dopuszczał art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy wywłaszczeniowej, odsyłając w takim wypadku do odpowiedniego stosowania art. 17 ust. 2 tej ustawy – można przyjąć, że skierowana ona została do spadkobierców J. i M. W.. Tych zresztą organ wówczas nie próbował ustalać, gdyż nie miał świadomości zgonu byłych właścicieli nieruchomości i to ich (a nie potencjalnych spadkobierców) umieścił także w rozdzielniku decyzji. Zgodzić się zatem należy ze skarżącymi, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja skierowana została do osób nieżyjących.
Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie przez Naczelnika Dzielnicy W. sprawy odszkodowania za utraconą nieruchomość [...] obarczone jest od dnia wydania wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkować wino wydaniem w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot tę decyzję rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (stwierdzającego nieważność kontrolowanej decyzji). Prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do osób zmarłych, jak też skierowania do nich decyzji administracyjnej, w świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. A wada ta nie podlega konwalidacji. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który kierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22.01.2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172, z 9.06.2017 r. I OSK 2322/15 Lex nr 2314060; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Wyd.
V, Lex 2013). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zdolność prawną, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się więc ona z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa.
Odmawiając zatem stwierdzenia nieważności decyzji z 1 października 1979 r., Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Infrastruktury i Budownictwa, sami dopuścili się obrazy ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. A naruszenie to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, spowodowane było błędną subsumcją prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego do normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.
Wskazania co do dalszego postępowania w wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się one do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ nadzoru sprawy legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1979 r. przy uwzględnieniu tejże oceny oraz uzasadnienia podjętej w tym przedmiocie decyzji zgodnie z dyrektywami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.