Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku M. G., F. G., M. G., K. J. z d. G., A. K., M.J., M. K., I. D. z d. P., E. P., W.R. i J.T. - w miejsce której wstąpiły M. K., B. K. i L. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy, wyżej wymienionym następcom prawnym H. G., przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] ozn. jako parcela nr [...] obj. KW Nr [...] oraz parcela nr [...] obj. KW Nr [...], którego legalność została oceniona w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...].
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Aktem Notarialnym z dnia [...] czerwca 1946 r. nr [...] J. ze S., Z. ze S. i M. W. sprzedały na rzecz H. G. nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] obj. księgą wieczystą [...] oraz K. wykaz liczba [...].
Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej stwierdził przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] ozn. jako parcela nr [...] obj. KW Nr [...] oraz parcela nr [...] obj. KW Nr [...].
Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, iż w/w orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej zostało wydane z naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] kwietnia 1995 r., uzupełnionym pismem z maja 1995 r., K. K., działająca w imieniu własnym oraz "w imieniu" wszystkich spadkobierców H. G., zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o przyznanie odszkodowania należnego w związku z uchyleniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. w/w orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r.
Pismem z dnia [...] czerwca 1995 r. Prezydent Miasta G. poinformował K.K., iż decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie uchylił w/w orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r., ale stwierdził, iż powyższe orzeczenie, zostało wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie Prezydent Miasta G. wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 160 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta G. nie jest właściwy w sprawie odszkodowania, gdyż organem właściwym w sprawie orzekania o odszkodowaniu za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa jest organ, który stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy wniosek z 1995 r. nie został przekazany do organu właściwego w sprawie odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia kolejnego wniosku K. K. z dnia [...] listopada 1997 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wnioskodawczyni przyznania odszkodowania w związku ze stwierdzeniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r., iż orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzające przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] ozn. jako parcela nr [...] oraz parcela nr [...], zostało wydane z naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. następcy prawni H. G. zwrócili się do Prezydenta Miasta G. o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku K. K. z dnia [...] kwietnia 1995 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta G. przekazał wg. właściwości Ministrowi Infrastruktury w/w wniosek M.G., F. G., M. G., K. J. z d. G., A. K., M. J., M. K., I.D. z d.P., E. P., J. T. i W. R. (następców prawnych H. G. - byłej właścicielki przejętej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1979 r. sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 1984 r. sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1993 r. sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1996 r. sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2003 r. sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił M. G., F.G., M. G., K. J. z d. G., A. K., M. J., M. K., I. D. z d. P., E. P., J. T. i W. R. - następcom prawnym H. G., przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] ozn. jako parcela nr [...] oraz parcela nr [...], którego legalność została oceniona w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994r.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. G., F. G., M. G., K. J. z d. G., A. K., M. J., M. K., I. D. z d. P., E.P., W. R. i J. T. - w miejsce której wstąpiły M. K., B. K. i L. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., ewentualnie na wypadek uznania, że w stosunku do ww. decyzji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ww. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził jego niedopuszczalność.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Wskazał, że strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu. Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Podniósł, że zgodnie z treścią uchylonego art. 160 § 5 k.p.a., strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Jednocześnie wskazał, że ustawodawca, w sprawach dotyczących decyzji rozstrzygających w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania, na podstawie art. 160 k.p.a., wyłączył możliwość wnoszenia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.
W związku z powyższym Minister stwierdził niedopuszczalność wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], ze względu na wyłączenie przez przepisy prawa proceduralnego możliwości zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania.
Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej M. G., F. G., M. G., K. J. z domu G., A. K., M. J., M. K., I. D. z domu P., E. P., W. R., M. K., B. K. i L. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 160 § 5 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżący podnosili, że nie są niezadowoleni z rozstrzygnięcia organu o odszkodowaniu, lecz z tego, że organ administracji w sposób błędny uznał, ze skarżący złożyli nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania i wniosek ten rozstrzygnął, zamiast rozstrzygnąć wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 1995 roku. Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Artykuł 160 § 1 k.p.a., stanowił, że stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art.156§ 1 k.p.a. W dniu 1 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - zwana dalej: ustawą nowelizującą (Dz.U. nr 162, poz. 1692). Ustawa ta na mocy art. 1 pkt 2 dodała w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. n 16, poz. 93, ze. zm.) art. 4171, który w § 2 otrzymał następujące brzmienie: jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Z kolei art. 2 pkt 2 uchylił art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.). Natomiast zagadnienia intertemporalne zostały uregulowane w art. 5, w którym przewidziano, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepis m. in. art. 160 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Inaczej mówiąc, od daty 1 września 2004r. do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie stosuje się przepis art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Zatem do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 1 września 2004r., nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a.
Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art.160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art.156 § 1 k.p.a.) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006r. (sygn. akt I OSK 207/06, niepubl.) uchylenie art. 160 k.p.a. - którego dotychczasową materię reguluje teraz art.4171 § 2 k.c. - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.a., do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. - powołane są sądy powszechne
Realizacja stanu faktycznego, który spełnia hipoteza art. 160 k.p.a. następowała przez zaistnienie faktów mających charakter zdarzeń prawnych (wydanie decyzji wadliwej powodującej szkodę oraz wydanie decyzji stwierdzającej tę wadliwość). Tak więc, aby poszkodowany mógł dochodzić roszczenia od Skarbu Państwa, musi nastąpić realizacja stanu faktycznego o dość złożonej strukturze (por. S. Grzybowski: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Warszawa 1985r., s. 96). Nawiązując do treści art. 5 ustawy nowelizującej i w kontekście art. 160 k.p.a. niewątpliwie więc zdarzeniem prawnym jest zarówno decyzja nacjonalizacyjna, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność. Pierwsza z wymienionych decyzji jest zdarzeniem wyrządzającym szkodę, zaś z drugim zdarzeniem należy wiązać skutek w postaci możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Jest więc oczywistym, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest wydanie decyzji naruszającej prawo (uchwała 7 sędziów SN z 26 stycznia 1989r., sygn. akt III CZP 58/88, publ.
OSNCP 1989, nr 9, poz. 129, s. 13). Natomiast drogę do dochodzenia odszkodowania, inaczej wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, otwiera dopiero stwierdzenie nieważności decyzji i następuje to od dnia, w którym decyzja stwierdzająca nieważność stała się ostateczna. Wymienione zdarzenia - które są od siebie czasowo odległe - składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zdarzenie prawne złożone można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszedł ostatni fakt należący do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia (zob. J. Gwiazdomorski: Międzyczasowe prawo prywatne. Część I", Nowe Prawo 1965, nr 6, s. 621).
W analizowanym przypadku takim ostatnim faktem jest wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1994r stwierdzającej nieważność pierwszej decyzji. Tak, więc na mocy art. 5 oraz art. 2 ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wadliwość pierwotnej decyzji wywołującej szkodę została wydana przed dniem 1 września 2004r., art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie. Zatem tryb administracyjny dochodzenia roszczeń odszkodowawczych był właściwy dla przedmiotowej sprawy. Natomiast w zakresie odwoławczym w przedmiocie wydanej we wskazanym zakresie decyzji właściwy jest sąd powszechny (art. 160 § 5 k.p.a.). Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku o odmowie przyznania odszkodowania. Stronie niezadowolonej z decyzji z dnia [...] lutego 2011r. służyło, bowiem prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, niezależnie od przesłanek, dla jakich decyzja z dnia [...] lutego 2011 roku, zdaniem skarżących była wadliwa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2001r., IV SA 660/01 wskazał, że: "Tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. w ten sposób, że w postępowaniu jednoinstancyjnym orzeka organ administracyjny, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność. Decyzja ta nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji i kontroli NSA (...)". Warto, przy tym wspomnieć, że treść art.160 § 5 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że przewidziany w nim termin jest terminem prawa materialnego (tak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 8 czerwca 1987 r., II CR 127/87). Jako termin dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przed sądem, jest terminem zawitym prawa materialnego, co sprawia, że po jego upływie roszczenie wygasa. Jednakże za utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego należy uznać stanowisko zawarte między innymi w uchwałach z dnia 10.III.1992 r., III CZP 10/92 (OSP 2/92), z dnia 10 III 1993 r., III CZP 8/93 (OSNCP, 9/93 poz. 153) oraz z dnia 16 IX 1993 r., III CZP 125/93 (OSNCP 4/94, poz. 75), zgodnie z którym w wyjątkowych wypadkach Sąd może, w oparciu o art. 5 k.c., nie uwzględnić upływu terminu zawitego, gdyby skutki uchybienia tego terminu nie dały się pogodzić z zasadami współżycia społecznego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.