Uzasadnienie
Burmistrz [...] (dalej jako "organ I instancji/Burmistrza"), po rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 2023 r. J. P., W. P., M. N., H. S. oraz D. S., decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...], będąca własnością J. P. oraz W. P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wyniku którego powstały działki o numerach [...] oraz [...]. Organ I instancji zatwierdził projekt podziału działki nr [...], "pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej stanowiącej działkę o nr ewid. [...], projektowanej działce o nr ewid. [...], poprzez projektowaną służebność gruntową na działkach o nr ewid.: [...], [...] i projektowanej działce nr [...] oraz do projektowanej działki nr [...], poprzez projektowaną służebność gruntową na działkach nr [...] i [...] zgodnie z przebiegiem wykazanym na mapie z projektem podziału nieruchomości.".
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła H. S. (dalej również jako "Odwołująca się"), w którym podniosła, że na działce nr [...] w miejscu służebności przejazdu rozpoczęła się budowa domu jednorodzinnego i zakres służebności koliduje z warunkami bytowymi nowej nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ/Kolegium"), decyzją z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej jako "k.p.a."), uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przyjęło, że treść odwołania determinuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co Kolegium wywiodło z faktu, że jeden z wnioskodawców (H. S.) na etapie postępowania odwoławczego złożył oświadczenie, z którego wynika, iż nie zgadza się z projektowanym podziałem, z uwagi na to, że projektowana służebność koliduje z rozpoczętą budową budynku na jednej z działek. Kolegium wskazało zatem, że organ I instancji w szczególności wyjaśni czy wszyscy wnioskodawcy podtrzymują wniosek z [...] lutego 2023 r., a nadto ustali czy na działce wskazywanej przez Odwołującą się rzeczywiście rozpoczęła się budowa, która koliduje z jedną z projektowanych służebności gruntowych na działce [...].
W piśmie z 28 kwietnia 2023 r., J. P. oraz W. P., reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli sprzeciw od powyższej decyzji kasatoryjnej, zarzucając Kolegium naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na wadliwym przyjęciu przez organ odwoławczy, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości wobec treści odwołania, podczas gdy jedynie H. S. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że zakres służebności koliduje z warunkami bytowymi nowej nieruchomości - budowanego domu, co nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza że Kolegium nie wskazało ani jednego przepisu postępowania, któremu uchybił organ I instancji, zaś wobec warunkowego charakteru decyzji organu I instancji ewentualny zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, a tym bardziej nie występuje konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Wnieśli zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
sprzeciw jest zasadny.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ decyzji kasatoryjnej. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w tym postępowaniu (mającym wyłącznie charakter wpadkowy) kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12).
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium z 25 kwietnia 2023 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że organ całkowicie zaniechał ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 80 k.p.a. Tymczasem było to niezbędne i uzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaprezentowane przez Odwołującą się stanowisko co zatwierdzonego podziału działki nr [...]. W takiej sytuacji należało rozważyć istotność powyższej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy wobec warunkowego charakteru decyzji organu I instancji. Oceny Kolegium wymagała również kwestii ewentualnej kolizji rozpoczętej budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] z projektowaną na tej działce służebnością gruntową, co podniosła Odwołująca się. Powyższe zagadnienia nie stały się jednak przedmiotem jakiejkolwiek analizy ze strony Kolegium, choć nie wykraczały poza ramy postępowania odwoławczego. Nie jest przy tym rolą sądu zastępowanie organów administracji w gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego, szczególnie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, poza wskazanymi powyżej przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a., naruszone zostały przez organ także przepisy art. 15 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.
Natomiast, dopiero przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanej przez organ I instancji decyzji. Dodatkowo należy wspomnieć, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Tylko na marginesie należy wspomnieć, że organ odwoławczy zawsze ma obowiązek skorzystania z możliwości jaką daje przepis art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, z czego jednak Kolegium nie skorzystało, nie uzasadniając przyczyn takiego zaniechania.
Należy jeszcze raz podkreślić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie miała miejsca. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu sprzeciwu, Kolegium nie wskazało nawet jakie konkretnie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265) – obciążając Kolegium obowiązkiem zwrotu na rzecz J. P. oraz W. P. solidarnie kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł).
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadnione było treścią art. 64d § 1 p.p.s.a.