Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2018 r. nr [...] orzekającej o zmianie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] ustalającej miesięczną odpłatność za pobyt D. K. w Domu Pomocy Społecznej w Z., uchyliło decyzję w części ustalającej obowiązek ponoszenia odpłatności przez K. O. w wysokości [...] zł i ustaliło odpłatność ww. w wysokości [...] zł.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] skierował D. K. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w Z. przy ul. [...] na pobyt stały oraz decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] ustalił odpłatność miesięczną za pobyt D. K. od dnia jej umieszczenia wskazując, że odpłatność będzie wnoszona przez D. K. (mieszkankę) w wysokości 70% jej dochodu, tj. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz J. O. (córkę) w wysokości [...] zł miesięcznie.
Następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. zmienił ww. decyzję z [...] stycznia 2017 r. ustalając, że od [...] kwietnia 2017 r. odpłatność za pobyt D. K. będzie wnoszona przez D. K. w wysokości 70% jej dochodu, tj. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz J. O. w wysokości [...] zł miesięcznie.
Kolejną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. zmienił ww. decyzję z [...] stycznia 2017 r. wskazując, że od [...] kwietnia 2018 r. odpłatność za pobyt D. K. będzie wnoszona przez D. K. w wysokości 70% jej dochodu, tj. w kwocie [...] zł miesięcznie, S. O. (wnuka) w wysokości [...] zł miesięcznie, K. O. (wnuczkę) w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zmienianą decyzję oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na nieprawidłowości przy ustaleniu wysokości dochodu rodziny S. O. W tej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] listopada 2018 r. orzekł o zmianie decyzji z [...] stycznia 2017 r. ustalającej odpłatność za pobyt D. K. w DPS (zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2017 r.), ustalając, że od [...] kwietnia 2018 r. odpłatność będzie ponoszona przez:
- - D. K. w wysokości 70% jej dochodu, tj. w kwocie [...] zł miesięcznie, K. O. (wnuczkę) w wysokości [...] zł miesięcznie oraz Gminę P. - do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w ww. DPS w Z.. Organ zwolnił jednocześnie S. O. (wnuka) z wnoszenia odpłatności za pobyt mieszkanki w domu pomocy społecznej, utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
K. O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę przytoczyło przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. dalej u.p.s.) określające zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w tym art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 określający przesłanki zwolnienia osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie.
SKO w [...] zaznaczyło, że ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ww. ustawy stanowiący, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.
SKO w [...] podkreśliło, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Z. przy ul. [...] wynosi [...] zł. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił koszt utrzymania mieszkanki, przyjmując, że podstawą do wyliczenia odpłatności jest emerytura D. K. w wysokości [...] zł. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że D. K. ponosi odpłatność w wysokości [...] zł (tj. 70% od kwoty [...] zł). Wobec śmierci córki ww. prawidłowo też ustalono, że następnymi w kolejności osobami zobowiązanymi do wnoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej będą wnuki, tj. S. O. i K. O.. Prawidłowo ustalone też zostało, że dochód rodziny S. O. wyniósł [...] zł i nie przekracza progu kryterium dochodowego w wysokości [...] zł (5 x [...] zł). Zasadnie zatem przyjęto, że wysokość dochodów rodziny S. O. nie pozwala na obciążenie go kosztem utrzymania babki w DPS.
W ocenie Kolegium słusznie również organ pierwszej instancji stwierdził, że możliwe jest obciążenie częścią kosztów K. O., bowiem jej dochody przekraczają 300% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, tj. od 1 października 2018 r. [...] zł miesięcznie (300% kryterium w wysokości 701 zł). Miesięczny dochód K. O. ustalono na kwotę [...] zł, na podstawie zaświadczenia i zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przy ustalaniu dochodu nie uwzględniono stałych kosztów gospodarstwa domowego.
Zdaniem SKO w [...] organ pierwszej instancji błędnie jednak stwierdził, że osoby zobowiązane do wnoszenia opłat powinny być obciążone proporcjonalnie, ustalając, że K. O. będzie wnosiła opłatę w wysokości [...] zł (tj. połowa kwoty różnicy pomiędzy kosztem pobytu, a kosztem ponoszonym przez mieszkankę), a S. O. będzie zwolniony z tej opłaty.
Ustalenia te stoją w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 i 2 ustawy pomocy społecznej. Do opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności zobowiązany jest mieszkaniec (do wysokości 70% dochodu), a w dalszej kolejności małżonek, zstępni (przed wstępnymi) i następnie gmina. Osoby zobowiązane w drugiej kolejności wnoszą opłatę, jeśli ich dochód na osobę w rodzinie przekracza ustawowe kryteria. Przy czym kwota, którą zobowiązani są ponieść, stanowi różnicę pomiędzy ich dochodem, a wskazanym kryterium dochodowym. W sytuacji, gdy jedna z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy została zwolniona z obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt mieszkanki w domu pomocy społecznej, część tych kosztów przypadających na osobę zwolnioną przechodzi na osoby zdolne do ponoszenia kosztów. Reguła ta wynika z zasady subsydiarności odpowiedzialności gminy. Zastosowanie znajdzie bowiem kolejność ustalona w art. 61 ust. 1, zgodnie z którą odpowiedzialność gminy wchodzi w grę dopiero w sytuacji, gdy stan dochodów małżonka, zstępnych i wstępnych nie pozwoli na pokrycie całości kosztów.
Wobec powyższego, organ odwoławczy reformatoryjnie ustalił wysokość odpłatności za pobyt mieszkanki przypadający na K. O., przyjmując, że poniesie ona koszt [...] zł miesięcznie, tj. pełną kwotę przekroczenia kryterium ustawowego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że podnoszone w odwołaniu okoliczności mogą być rozważone jako uzasadnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, co potwierdza stosowne orzecznictwie sądowoadministracyjne.
K. O. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że nie jest w stanie ponosić tak wysokiej opłaty co miesiąc, na co wskazywała już wcześniej w dwóch kolejnych odwołaniach z [...] maja 2018 r. oraz [...] listopada 2018r.
Skarżąca opisała swoją sytuację materialną podkreślając, że w jej ocenie niezrozumiałe jest dlaczego przy określaniu wysokości 300% kryterium dochodowego nie jest brany pod uwagę fakt, że nie ma do dyspozycji 100% przychodu netto, gdyż jest on pomniejszony o stałe, comiesięczne opłaty oraz wydatki związane z utrzymaniem. Skarżąca zaznaczyła, że realną kwotą jaką jest w stanie przeznaczyć na pobyt babki w DPS jest kwota 150 zł miesięcznie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
D. K. zmarła [...] maja 2019 r. a spadek po niej na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. sporządzonym przed notariuszem E. R. rep. A nr [...] nabyli S. O. i K. O. po ½ części każde z nich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn wskazanych w skardze.
Należy na wstępie zauważyć, że na skutek wniesionego tylko przez K. O. odwołania od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło wysokość opłaty, jaką ma skarżąca uiszczać poczynając od 1 kwietnia 2018 r. prawie o 50 złotych miesięcznie. W związku z tym nie może budzić żadnych wątpliwości to, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść skarżącej. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Korzystanie przez organ odwoławczy z możliwości odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony winno ograniczać się do wyjątkowych sytuacji, stosowanie wykładni rozszerzającej dla przyjętych w art. 139 k.p.a. wyjątków jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13 publik.
CBOSA). Należy podkreślić, że K. O. w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] listopada 2018 r. wnosiła o obniżenie ustalonej w stosunku do jej osoby kwoty odpłatności i nie obciążania ją odpłatnością wyższą niż kwota 150 zł miesięcznie. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium odwołując się do treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, zakwestionowało jedynie dokonane przez organ I instancji obliczenie należnej opłaty. Podkreślenia wymaga, że organ nie wskazał żadnych powodów takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wykazał istnienia przesłanek pozwalających mu na wydanie takiej decyzji, a mianowicie że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Powyższe naruszenie art. 139 kpa niewątpliwie nie tylko mogło ale miało wpływ na wynik sprawy, w związku z czym zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.
Natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia przepisów zawartych w ustawie o pomocy społecznej, a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że babcia skarżącej – D. K. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w Z.. Niesporne są również kwestie, związane z wysokością opłat za pobyt w DPS pobieranych od D. K.. Poza sporem pozostaje również kwestia ustalenie zstępnych D. K. oraz wysokości ustalonej opłaty.
Istotą sporu w sprawie niniejszej jest natomiast kwestia poprawności wyliczenia kryterium dochodowego skarżącej oraz to, czy zgodnie z prawem obciążono skarżącą obowiązkiem uiszczania części opłaty.
Jak trafnie wskazało Kolegium, obowiązek wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności ciąży na mieszkańcu domu. Dopiero gdy ten nie jest w stanie uiścić opłaty, opłaty obciążają kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz właściwą gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s).
W odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do DPS, przez osoby wymienione w art. 61 ust.2 pkt 2 u.p.s. decyduje wyłącznie ich sytuacja dochodowa. W odniesieniu do obowiązku skarżącej kluczowa jest treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. A i b. u.p.s., który przewiduje, że zstępni ponoszą opłatę jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dodatkowo, w obydwu przypadkach, kwota pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że na skarżącej ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt babci w dps w zakresie przekraczającym kwotę opłaty ponoszoną przez samego mieszkańca. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca oparł powyższe zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającego z usług DPS (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 292-293).
Niezasadny jest także zarzut błędnego ustalenia przez organy dochodu skarżącej. W ocenie sądu organ I instancji prawidłowo ustalił miesięczny dochód K. O. w wysokości [...] zł, na podstawie zaświadczenia i zgodnie z treścią dyspozycji art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca założył, iż sumę miesięcznych przychodów strony można pomniejszyć jedynie o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Organy postąpiły zatem prawidłowo, nie uwzględniając stałych kosztów gospodarstwa domowego skarżącej.
Powinna ona zatem ponosić opłatę w pełnej, przypadającej na nią, wysokości za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące jej trudnej sytuacji materialnej mogłyby ewentualnie podlegać badaniu w sprawie o zwolnienie z obowiązku ponoszenia tych opłat. Taka jednak sprawa może się toczyć dopiero po wcześniejszym ustaleniu wysokości tej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) wskazał, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Z podanych wyżej przyczyn, dla samego ustalenia wysokości opłaty jaką powinna ponosić skarżąca, bez znaczenia są wskazywane przez nią wydatki. Mając jednak na uwadze wskazane na wstępie naruszenie art. 139 kpa, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące ograniczeń wynikających z art. 139 kpa oraz uwzględni zaistniałą już po wydaniu zaskarżonej decyzji okoliczność tj. śmierć D. K..
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.