Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 lutego 2022 r., nr KKU-255/21, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja), działając na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) oraz art. 134 w związku z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r, poz. 735,z późn. zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A. R. (Skarżący) z 20 grudnia 2021 r. od decyzji Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 9 grudnia 2021 r. nr NWXVa.7532.2387.2020, stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] (Gmina) z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, udziału Skarbu Państwa wynoszącego 1/16 części prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,1614 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B., – stwierdziła niedopuszczalność powyższego odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Skarżący.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 9 grudnia 2021 r. nr NWXVa.7532.2387.2020, Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, udziału Skarbu Państwa wynoszącego 1/16 części prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,1614 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B. Powyższa decyzja została skierowana została także do wiadomości do Skarżącego.
Pismem z 27 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu), Skarżący za pośrednictwem Wojewody wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Komisji. W odwołaniu wniósł o zawieszenie na okres 12 miesięcy decyzji Wojewody z uwagi na potrzebę wyjaśnienia czynności prawnych w okresie od 1970 r. do 27 maja 1990 r.
Postanowieniem z 24 lutego 2022 r., Komisja stwierdziła niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu Komisja podniosła, że Skarżący w skarżonej decyzji został wymieniony jedynie jako adresat do wiadomości. Wynikało to z faktu, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] (...) Skarb Państwa widnieje aktualnie jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, w udziale wynoszącym 1/16 części, a jako właściciele pozostałych udziałów wpisane są osoby fizyczne. Tymczasem Skarżący jest współwłaścicielem (w ramach wspólności małżeńskiej) innego udziału, tj. 2/16. W jej ocenie Skarżący, w niniejszej sprawie posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny, bowiem zgodnie z art. 198 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.), każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. A zatem inni współwłaściciele mają co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny (uzasadniony konkretnym przepisem) w sprawie i nie mogą być uznani za stronę postępowania, a tym samym nie mogą kwestionować aktów związanych z obrotem udziałem, czy to w związku z aktem notarialnym, czy decyzją komunalizacyjną.
W jej ocenie, powyższe wynika nie tyle z art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co w przypadku komunalizacji z orzecznictwa sądowego. Zaznaczyła, że Skarżący nie powołał się na jakiekolwiek prawo (roszczenie) do spornego udziału, a tylko zawarł szereg sugestii (pytań) podważających w istocie wpis sądowy do księgi wieczystej i niewskazujących na jego prawa, w istocie prosząc w sposób prawem nieprzewidziany o czas na wniesienie właściwego odwołania po terminie oraz zawieszenie skarżonej decyzji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarżący. Wskazał, że nigdy nie podważał ustawy i przepisów ustawy komunalizacyjnej. Od 2016 r. dąży wraz z żoną do uzgodnienia księgi wieczystej działki nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Reasumując wniósł do Sądu o doprowadzenie zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a tym samym o odroczenie decyzji Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Komisji stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody z 9 grudnia 2021 r. nr NWXVa.7532.2387.2020, stwierdzającej nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, udziału Skarbu Państwa wynoszącego 1/16 części prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,1614 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B..
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Zatem, przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji ma obowiązek ustalenia czy odwołanie pochodzi od strony postępowania – gdyż art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania.
Stroną postępowania - jak to określa art. 28 K.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym, o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona bowiem wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie i to dopiero daje jej legitymację strony.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.
Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Komisji dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody z 9 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, iż Skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, udziału Skarbu Państwa wynoszącego 1/16 części prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,1614 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B.. Nie wykazał on bowiem interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez nią z odwołaniem od decyzji organu I instancji.
Jak wskazano powyżej, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Wskazać należy, że komunalizacja w trybie powołanego przepisu następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W ocenie Sądu, Skarżący w toku postępowania przed organami administracji nie wykazał, iż taki tytuł posiadała. Słusznie Komisja wskazała, że Skarżący jest współwłaścicielem (w ramach wspólności małżeńskiej) innego udziału, tj. 2/16 niż ten, którego dotyczyło stwierdzenie nabycia przez Gminę decyzją Wojewody z 9 grudnia 2021 r. Decyzja Wojewody dotyczyła bowiem udziału Skarbu Państwa wynoszącego 1/16 części prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,1614 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B..
Z tego też powodu decyzję Wojewody Skarżący wraz z innymi osobami fizycznymi dostał jedynie do wiadomości. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy komunalizacyjnej, uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia.
Podsumowując, skoro Skarżący nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do udziału w przedmiotowym gruncie, którego dotyczyła komunalizacja - to w sposób oczywisty nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez niego z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Przy czym, uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on bowiem wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie.
Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednocześnie jednak w przypadku oczywistego braku legitymacji do złożenia odwołania organ stwierdza jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Komisja prawidłowo bowiem przyjęła, po zapoznaniu się z aktami sprawy, iż w sprawie występuje oczywisty brak legitymacji do złożenia odwołania po stronie Skarżącego. Zatem, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uznać trzeba za prawidłowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.