Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętej pod część ulicy: [..] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę L. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 tej ustawy, prawa własności wskazanego wyżej gruntu zajętego po część ul. [...] w L. wystąpili M. D. i L. P. Organ powołując treść art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, stwierdził, że nieruchomość niniejsza nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy L. i pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Wojewoda podał, że z odpisu księgi wieczystej Nr [...] wynika, że nieruchomość zajęta pod część drogi ulicy [...] w L. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku współwłasność osób fizycznych.
Zgodnie z uchwałą [..] nr [...] z dnia [...] 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]), ul. [...] w L. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę miejską.
Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Z tych względów organ stwierdził, że nieruchomość, o której mowa wyżej stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy Miasta L. Gmina Miejska L. w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym, wskazała, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Organ stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. D. i L. P., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwałą [..] nr [...] z dnia [...] 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [..]do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]), ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] stała się drogą gminną. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr nr [...] opow. [...] ha, była zajęta pod drogę publiczną gminną ul. [...].
Potwierdzeniem powyższego jest wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], zgodnie z którym, granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.
Na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] dotycząca [...] na terenie Gminy L. oraz umowa z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] w sprawie [..] u, obejmująca ul. [...]. Skoro spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy, Wojewoda obowiązany był wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji Wojewody [...] do osoby nie będącej stroną w sprawie organ wskazał, że jest on niezasadny. Postępowanie, jak wynika z akt sprawy, było prowadzone w odniesieniu do osób będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości, tj. M. D. i L. P., reprezentowanych przez pełnomocnika. Organ wskazał, że występujące omyłki pisarskie mogą być w każdym czasie sprostowane, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.. W niniejszej sprawie pismem z dnia [..] listopada 2012 r. pełnomocnik dawnych współwłaścicieli, tj. M. D. i L. P., wskazała na wystąpienie takich omyłek, nie kwestionując faktu reprezentowania stron postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister stwierdził, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Za niezasadny uznał Minister zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji.
Wymieniona wyżej decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. [...] (omyłkowo wskazano [...] marca 2013 r.) stała się przedmiotem skargi Gminy Miejskiej L., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, co doprowadziło do zamknięcia stronie drogi dochodzenia swoich interesów prawnych i miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz naruszenie art. 7, 8, 11 i 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy podniósł, iż bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby prywatnej. Pełnomocnik podał, że Uchwałą [...] nr [..] z dnia [...] 1988 r. ulica [...] w L. została zaliczona do ulic gminnych. Władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących [...].
Przedstawione umowy nie dotyczyły jednak bezpośrednio ulicy [..] i konkretnie działki o numerze ewidencyjnym [...], ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie L. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda [..], jak i Minister bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, 8 i 11 k.p.a. Pełnomocnik Gminy przytoczył treść art. 10 k.p.a., wskazując na obowiązek organu umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów. Podniósł nadto, że zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Pełnomocnik Gminy wskazał, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzuty te stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wadliwości wydanej decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ew. [...] o pow. [...] ha, zajęta pod część ul. [...] w L. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, albowiem stanowiła współwłasność M. D. i L. P. Niekwestionowane jest również, że uchwałą [...] nr [...] z dnia [...] 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]), ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.
Zatem, ul. [...] stała się ulicą gminną. W sprawie nie jest również kwestionowane, że wymieniona wyżej nieruchomość zajęta była pod drogę, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym granice części nieruchomości zajętej pod drogę zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.
Odnosząc się natomiast do ostatniej z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. władztwa publicznoprawnego, w ocenie Sądu prawidłowe jest stwierdzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie.
W aktach sprawy znajdują się: umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zawarta między Gminą L. a [...] SA dotycząca [...] terenie Gminy L. oraz umowa z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] w sprawie [...], obejmująca ul. [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika również, że ul. [...] posiadała w dniu 31 grudnia 1998 r. [...].
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653).
Pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), a zatem w pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, remontowanie, modernizacja, odśnieżanie, czy zapewnienie oświetlenia ulicznego (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącego, że umowy dotyczące prac wykonywanych na istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [..] w granicach obejmujących nieruchomość, o której mowa w sprawie, powinny dokładnie wskazywać numery ewidencyjne działek, aby można było mówić o władztwie publicznym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd ten, gdyby przyjąć jego zasadność, prowadziłby do stwierdzenia, iż jednostki obowiązane w świetle prawa do sprawowania zarządu drogą, w istocie tego zarządu nie wykonują, w sytuacji, gdy umowy zawierane w zakresie utrzymania dróg, nie wyszczególniają numerów ewidencyjnych działek, na których drogi przebiegają.
Taki pogląd byłby nieuprawniony. Dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem jest m.in.[...], w skład której weszła nieruchomość.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, z udziałem strony skarżącej. Materiał ten został przez organ prawidłowo oceniony, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego nie była dowolna (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nie odpowiadało wprawdzie w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym Sąd nie podzielił oceny organu II instancji w tym zakresie, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Również omyłka w nazwisku współwłaścicielki nieruchomości (M. D.), zaistniała w decyzji organu I instancji, nie wpływa na wynik sprawy, a wymaga sprostowania przez organ. Niezrozumiały jest zaś zarzut Gminy Miejskiej L. naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania do organów władzy (art. 8 k.p.a.).
Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie jest bezsporne, że Gmina wiedziała o toczącym się postępowaniu, co wynika m.in. z faktu przedłożenia dokumentów potwierdzających władztwo w odniesieniu do gruntu zajętego m.in. pod ul. [...] w L. Brak zawiadomienia Gminy L. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, stanowi uchybienie, które w świetle stanu faktycznego, w tym udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, albowiem, aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 881/10). Niezasadny jest w świetle powyższego również zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Skarżącej znana była treść umów potwierdzających władztwo Gminy, albowiem przekazane zostały one Wojewodzie [...] przez Prezydenta Miasta L. w związku z potwierdzeniem władztwa Gminy L. w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy. Tym samym, w sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że niezawiadomienie Gminy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, miało wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.