Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Przeddekretowymi właścicielami nieruchomości przy ul. [...] byli A. i A. K., którzy aktem notarialnym zawartym w 1947 r. przenieśli swoje prawa na rzecz A.K. i J.B. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 1949 r. A.K. i J.B. wystąpili o przyznanie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] marca 1969 r., nr [...] odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa użytkowania wieczystego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 1969 r. W związku z powyższym Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.K. i J.B., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.
Nr 50, poz. 279 ze zm.), ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego: w punkcie pierwszym gruntu zabudowanego o pow. [...] m², oznaczonego jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], KW [...], położonego przy ul. [...] na rzecz B.B. w udziale ¼ części, J.B. w udziale ¼ części i M.M. w udziale ¼ części; w punkcie drugim niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], KW [...], położonego przy ul. [...] na rzecz ww. osób w wyżej określonych częściach. W wykonaniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. zawarto w dniu [...] lutego 2009 r. umowę w formie aktu notarialnego Rep. [...].
Wnioskiem z dnia 12 lipca 2010 r., złożonym w dniu 5 sierpnia 2010 r., M.M., J.B. i B.B. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).
Umową zawartą w dniu [...] października 2010 r., Rep. A Nr [...] M.M., J.B. i B.B. sprzedali nieruchomość opisaną w księdze wieczystej nr [...] M.S.
W dniu 20 grudnia 2010 r. M.S. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
Decyzją Zarządu [...] W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówiono wnioskodawczyni – M.S., przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [...] przy ul. [...] podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 1 ust. 1 i ust. 1a oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M.S., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z ww. ustawą z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić m.in. osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., również wtedy, gdy prawo użytkowania wieczystego uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy). Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy skarżąca jest w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy następcą prawnym osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie bezsporne jest, że swoje następstwo prawne odwołująca wywodzi z czynności prawnej, tj. umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2010 r., mocą której M.M., J.B. i B.B. sprzedali jej prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że przez użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie "następca prawny" rozumieć należy natomiast wyłącznie osoby, które uzyskały prawo w drodze sukcesji uniwersalnej (dziedziczenia), nie zaś osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej, tj. na podstawie umowy cywilnoprawnej o sprzedaży prawa.
Powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium uznało, że skoro M.S. nie można zakwalifikować jako następcę prawnego osób, którym przyznano prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., to nie przysługuje jej roszczenie o przekształcenie nabytego w drodze czynności prawnej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podnoszone zatem w odwołaniu kwestie dotyczące nieokreślenia przez M.M., J.B. i B.B. we wniosku z dnia 12 lipca 2010 r. (który poparła M.S., i która – jak twierdzi – nie zgłosiła nowego wniosku lecz zgłosiła swój udział w toczącym się już postępowaniu), czy przekształcenie miałoby być nieodpłatne, czy odpłatne, nie mają znaczenia w sprawie.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.S., zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca jako następca prawny pod tytułem szczególnym osób oczywiście uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 4 ww. ustawy, sama takiego uprawnienia rzekomo nie ma;
- b) naruszenie art. 5 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie następcy prawnego na gruncie tego przepisu należy rozumieć zawężająco jako następcę prawnego pod tytułem ogólnym.
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 9, 11 oraz 107 § 2 i 3 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oraz dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach - tj. w szczególności niespójność uzasadnienia decyzji, w którym powoływane są orzeczenia w odniesieniu tylko do art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, czyli tylko co do kwestii nieodpłatnego przekształcenia, natomiast brak jest uzasadnienia faktyczno-prawnego odnośnie odmowy uprawnienia skarżącej do przekształcenia w ogólności;
- b) art. 8 Kpa poprzez wydanie odmiennej decyzji przy istnieniu jednolitej linii orzeczniczej w tożsamych lub zbliżonych stanach faktycznych, które to rozstrzygnięcie odmawia skarżącej jako następcy prawnemu prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, podczas gdy uprawnienie takie w rozumieniu art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest w orzecznictwie sądów kwestionowane.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.
W myśl art. 1 ust. 1a ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:
- 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;
- 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:
- 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;
- 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 wskazanej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.
Z treści powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wynika zatem, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje co do zasady wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., ewentualnie następcom prawnym użytkowników wieczystych szczegółowo określonych w art. 1 ust. 3 ustawy.
Wyjątki od powyższej zasady przewiduje natomiast przepis art. 1 ust. 4, zgodnie z którym przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.
Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że prawo użytkowania wieczystego objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości, przed nabyciem go przez skarżącą M.S., przysługiwało M.M., J.B. i B.B., którzy nabyli to prawo w trybie i na zasadach określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w dniu [...] lutego 2009 r. (akt notarialny Rep. [...]), a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (tj. po dniu 13 października 2005 r.). M.S. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła natomiast na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 2010 r., Rep. A Nr [...], a więc również po dniu wejścia w życie powołanej ustawy.
Jak zaś wyżej wskazano wyjątki od zasady, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., przewiduje art. 1 ust. 4 tej ustawy. Z treści powyższego przepisu wynika natomiast, że prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, uzyskanego po dniu 13 października 2005 r., przysługuje wyłącznie osobom, które uzyskały powyższe prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) oraz właścicielom lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1). Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika zaś, aby prawo to przysługiwało następcom prawnym, tj. osobom, które (tak jak w niniejszej sprawie) nabyły prawo użytkowania wieczystego od osób, które uzyskały to prawo na zasadach i trybie określonym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., po dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
Przy czym podkreślić należy, że przepis art. 1 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje co prawda, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również następcy prawni osób, o których mowa m.in. w ust. 1a pkt 2 ustawy, tj. następcy prawni użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy uzyskali powyższe prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - jednakże przepis ten dotyczy sytuacji, gdy z żądaniem występują następcy prawni użytkowników wieczystych, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r.
W świetle powyższych ustaleń, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odpowiadają prawu, pomimo iż uzasadnienia tych decyzji są nietrafne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, gdyż nie spełnia ona warunków określonych w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wyjaśnienia wymaga, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie błędnie zajęły się wyjaśnieniem pojęcia "następca prawny", o którym mowa w art. 1 ust. 3 powołanej ustawy i wykazaniem, że skarżąca nie jest następcą prawnym osób, którym przyznano prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jednakże przepis ten, w stanie faktycznym ustalonym w rozpoznawanej sprawie, który jest bezsporny, w ogóle nie może mieć zastosowania. Kwestią zasadniczą było bowiem ustalenie, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 powołanej ustawy. Uchybienie powyższe – zdaniem Sądu – nie jest jednak uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy. Oczywiste bowiem jest, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., które warunkują wydanie decyzji uwzględniającej wniosek.
W konsekwencji, jak słusznie podniósł Minister, bez znaczenia w niniejszej sprawie jest, czy skarżąca domagała się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odpłatnie, czy też nieodpłatnie.
Odmawiając zatem przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości organy obu instancji nie naruszyły prawa.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 7