Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, Minister Klimatu i Środowiska (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję o stwierdzeniu umorzenia z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...] Fabryka Maszyn Sp. z o. o. – [...], położonego w [...] przy ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lutego 1951r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa - firmy [...] Fabryka Maszyn Sp. z o. o. – [...], położonego w [...] przy ul. [...].
W obszernym i rzeczowym uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zarzutów odwołania i podał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa). Wyjaśnił dalej, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1948r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia został sporządzony w 2017r., to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
W dwóch skargach na ww. decyzję zarzucono ministrowi:
- - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść, polegający na naruszeniu przez organ zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażony w art. 2 Konstytucji;
- - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść, polegający na naruszeniu przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa;
- - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść, polegający na naruszeniu zasady zaufania obywateli do Organu Władzy Publicznej w art. 8 § 1 kpa oraz zasady pewności prawa, wyrażonej w art. 8 § 2 kpa;
- - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, pomimo braku skutecznego doręczenia protokołu zdawczo - odbiorczego Przedsiębiorstwa [...] Fabryki Maszyn Sp. z o. o. w [...] J. N. (N.) mający wpływ na jej treść.
- - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 110 § 1, 158 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, w szczególności ustalenia czy protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa [...] Fabryka Maszyn Sp z o.o. w [...] został skutecznie doręczony J. N., a tym samym czy termin 30 lat określony w art. 158 § 3 kpa rozpoczął swój bieg, a jeżeli rozpoczął to w jakiej dokładnie dacie to nastąpiło. Z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji strona uzyskuje wiadomość o definitywnym - w danym stanie sprawy - stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji, co kończy sytuację, w której organ administracji władczo i jednostronnie określa prawa i obowiązku stron, rozstrzygając sprawę administracyjną w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło skuteczne doręczenie.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa strona skarżąca wniosła o zawieszanie rozpoznania niniejszej skargi do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, albowiem rozstrzygniecie w tej sprawie będzie miało wpływ na wynik postępowania.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska do wydania nowej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia lub też doręczenie decyzji wydanej a niedoręczonej skutecznie J. N. tj.
- a) orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r.
- b) orzeczenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lutego 1951 r. w sprawie zatwierdzenia j protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa firmy: [...] Fabryka (...).
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd odrzuca zatem zarzuty skarg oparte na przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2.
W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, to acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy.
Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016 r. Sąd nie dopatrzył się zatem potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytutywności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed ponad 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.
Wbrew zarzutom jednej ze skarg w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i do naruszenia art. 7, 77 § 1, 110 § 1, 158 § 3 kpa. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty kwestionowanych w ramach nadzoru orzeczeń, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty ich ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości. Nie jest też zasadny eksponowany w skardze zarzut co od tego, że w sprawie nie zostało wykazane czy protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa [...] Fabryka Maszyn Sp z o.o. w [...] został skutecznie doręczony J. N.. Ten zarzut jest chybiony z tego powodu, że żaden przepis nie przewidywał doręczenia protokołu zdawczo-odbiorczego stronom, a ponadto wg treści protokołu w czynnościach przekazania brali udział m.in. przedstawiciele fabryki. W żadnym z pism sformułowanych przed wejściem w życie ustawy strony skarżące nie zarzucały, że nie znały treści ww. protokołu bądź że nie znały treści orzeczeń, których nieważności się domagały, przedmiotem wniosku nadzorczego nie był zresztą sam protokół zdawczo-odbiorczy, tylko określone co do daty i numeru orzeczenia administracyjne (jedno z 1948 r. a drugie z 1951 r.).
Skutkowało to oddaleniem obu skarg (art. 151 ppsa).