Uzasadnienie
Działający z upoważnienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Opolu w okresie od dnia 21 września 2001 r. do dnia 7 listopada 2001 r. przeprowadzili kontrolę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w O. Inspektorzy sporządzili protokoły kontroli nr [...] i [...].
W protokole nr [...] stwierdzono, że kontrolowana spółka w okresie od dnia 27 marca 2000 r. do dnia 23 czerwca 2000 r. wprowadziła do obrotu 206 rowerów turystyczno-sportowych x z widelcem amortyzowanym o wartości netto (bez podatku od towarów i usług) 98.649,59 zł, importowanych od wytwórcy, firmy B a.s. w F. w Czechach, że spółka ta dysponowała certyfikatem Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji nr [...] z aneksem nr [...], uprawniającym do oznaczania znakiem bezpieczeństwa rowerów turystyczno-sportowych x tylko z widelcem sztywnym (nieamortyzowanym), a wniosek o wydanie aneksu do certyfikatu, obejmującego także rower z widelcem amortyzowanym, złożyła dopiero dnia 26 września 2001 r.
Odnosząc się do tych ustaleń kontrolowana spółka podniosła, że widelec amortyzowany, użyty w rowerze x, został zbadany w Polskim Centrum Badań i Certyfikacji przy okazji badań certyfikacyjnych roweru turystyczno-sportowego y, dysponującego certyfikatem bezpieczeństwa nr [...].
W protokole nr [...], sporządzonym dnia [...], stwierdzono, że wprowadzony przez spółkę do obrotu rower x z widelcem amortyzowanym nie był przedmiotem certyfikacji na znak bezpieczeństwa, co na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji i § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczonych tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań (Dz. U. Nr 55, poz. 661) rodzi obowiązek wpłacenia przez przedsiębiorcę W. K. (prezesa zarządu spółki) na rachunek Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu kwoty 98.649,59 zł, stanowiącej 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży tych wyrobów.
Jednocześnie pouczono W. K. o prawie zgłoszenia uwag do protokołu oraz o prawie do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Pismem z dnia 8 listopada 2001 r. kontrolowana spółka, reprezentowana przez prezesa zarządu W. K., wniosła uwagi do tego protokołu, podnosząc ponownie, że widelec amortyzowany, zainstalowany w rowerach typu x spełnia wymagania bezpieczeństwa wynikające z Kryteriów Technicznych Bezpieczeństwa nr 10/PCBC/CR/94, które stanowią podstawę badań i certyfikacji rowerów, co potwierdza certyfikat wydany na rower typu y z widelcem amortyzowanym. Nadto podniesiono wątpliwość co do prawidłowości określenia płatnika sankcji ekonomicznej, którym została osoba fizyczna, a nie spółka wprowadzająca wyrób do obrotu.
Pismem nr [...] z dnia [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej częściowo uwzględnił uwagi do protokołu kontroli nr [...] i określił, że obowiązek wpłacenia sankcji ekonomicznej dotyczy Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A w O. oraz pouczył o prawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargą z dnia 15 grudnia 2001 r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A w O. zaskarżyła protokół kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Opolu nr [...] z dnia [...], bez sformułowania wniosku odnośnie oczekiwanego od Sądu rozstrzygnięcia, zarzucając rażące naruszenie prawa, a to art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55, poz. 250 ze zm.) oraz art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25). Skarżąca upatrywała naruszenia art. 20 pkt 3 ustawy o Inspekcji Handlowej w niewyczerpującym ustosunkowaniu się do uwag zgłoszonych do protokołu kontroli, zwłaszcza w zakresie podnoszonych przez skarżącą twierdzeń o spełnianiu wymogów bezpieczeństwa przez rower, kwestionowany przez kontrolujących, a to wskutek uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa także przez amortyzowany widelec, zamontowany w innym rowerze, który certyfikat bezpieczeństwa, jako całość, uzyskał.
Naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji skarżąca z kolei upatrywała w zastosowaniu sankcji ekonomicznej mimo spełnienia przez wprowadzony przez nią do obrotu wyrób standardów bezpieczeństwa. Do skargi skarżąca dołączyła pismo Kierownika Zespołu Wyrobów Ogólnoprzemysłowych Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji nr [...] z dnia 7 listopada 2001 r. zawierające stwierdzenie, że "można założyć, że widelec spełnia wymagania bezpieczeństwa w zakresie Kryteriów Technicznych Bezpieczeństwa nr 10/PCBC/CR/94, które stanowią podstawę badań i certyfikacji rowerów" oraz stronę drugą z sześciu sprawozdania z badań nr [...] z dnia 19 maja 1999 r. Laboratorium Mechanicznego Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zaskarżony został protokół kontroli, ponieważ w sprawie nie wydano decyzji, a określona w tym protokole sankcja ekonomiczna nie została wyegzekwowana.
W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że stanowisko zawarte w postępowaniu kontrolnym znajduje uzasadnienie w przepisach art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji, § 1 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczonych tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług nie spełniających odpowiednich wymagań oraz w przepisach rozdziału 3 ustawy o Inspekcji Handlowej. W szczególności Inspektor zaznaczył, że wątpliwości co do zastosowania sankcji ekonomicznej wyjaśniono, otrzymując z Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji w Warszawie informację, że rower x z widelcem amortyzowanym nie był przedmiotem certyfikacji na znak bezpieczeństwa, a dodatkowym potwierdzeniem słuszności zajętego stanowiska było wystąpienie skarżącej - już w trakcie kontroli Inspekcji Handlowej – do Centrum Badań i Certyfikacji o dokonanie certyfikacji zakwestionowanego roweru.
Na rozprawie przedstawiciel Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej wyjaśnił, że organ ten nie wydał decyzji w sprawie sankcji ekonomicznej kierując się interpretacją prawa wynikającą z pism Ministra Finansów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Art. 26 ust. 1 nieobowiązującej już, ale obowiązującej w okresie przeprowadzania przez inspektorów inspekcji handlowej kontroli u skarżącej, ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55, poz. 250), w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 70, poz. 776) stanowił, że przedsiębiorca, który wprowadził do obrotu wyroby podlegające oznaczaniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczone tym znakiem, wyprodukowane niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę przyznania prawa stosowania tego znaku lub nie posiadające dokumentu dopuszczającego do obrotu, a także nie spełniające wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu, jest obowiązany wpłacić do budżetu państwa kwotę stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów.
Z kolei art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji, w brzmieniu ustalonym przez art. 66 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770), stanowił, że organ kontroli upoważniony do kontrolowania działalności przedsiębiorców zawiadamia właściwy urząd skarbowy o stwierdzeniu uchybień, o których mowa w art. 26, oraz określa ilość i wartość wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą.
Cytowane przepisy ustawy o badaniach i certyfikacji prowadziły do wątpliwości interpretacyjnych co do charakteru prawnego czynności i uprawnień organów kontroli. Wątpliwości te zostały wyjaśnione w szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których do najistotniejszych można zaliczyć: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r. (IV SA 1719/00 – LEX nr 81838) oraz uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. (OPS 2/03 – ONSA z 2004 r. Nr 1, poz. 5). W pierwszym z tych orzeczeń wyrażono pogląd, że orzeczenie określające ilość i wartość wyrobów lub usługi, o których mowa w art. 26 cytowanej ustawy, ma charakter decyzji administracyjnej, od której stronie przysługuje odwołanie, że wpisanie danych do protokołu kontroli jest opisaniem ustalonego stanu faktycznego, z którego nie wynikają dla przedsiębiorcy obowiązki wymienione w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji, że wskazane obowiązki mogą być określone wyłącznie w drodze decyzji i że protokół z kontroli nie ma cech pozwalających na przyjęcie, iż jest on aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie, a określenie obowiązku zapłaty sankcji ekonomicznej może nastąpić dopiero w decyzji, której podstawę stanowić będą ustalenia zawarte w protokole.
W drugim z tych orzeczeń wyrażono pogląd, że ilość i wartość wyrobów i usług, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji, organ Inspekcji Handlowej określa w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji i że sporządzony przez organ Inspekcji Handlowej protokół jest wyłącznie rejestracją przeprowadzonych czynności w rozumieniu art. 67 kodeksu postępowania administracyjnego.
Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą podziela i przyjmuje za własne. Ich konsekwencją jest stwierdzenie, że Opolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej poprzestał na sporządzeniu protokołu kontroli, do którego uwagi wniosła jednostka kontrolowana, ale nie wydał decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, która w myśl art. 27 ust. 1 określałaby ilość i wartość wyrobów wprowadzonych do obrotu przez skarżącą Spółkę wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy o badaniach i certyfikacji. Decyzja taka, jak każda decyzja administracyjna, zawierać musiałaby nie tylko rozstrzygnięcie z powołaniem podstawy prawnej, ale także uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego); w szczególności uzasadnienie takie musiałoby odnosić się do dowodu w postaci protokołu kontroli oraz do pism Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji o niejednoznacznej treści. Pismo Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej nr [...] z dnia [...] (k. 8 akt sądowych) warunków tych nie spełnia i za decyzję administracyjną poczytane być nie może.
Art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) [dalej: p.p.s.a.] stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone w punktach 2 i 3 art. 3 p.p.s.a postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów administracji. Na mocy art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a więc w sytuacji, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Natomiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi występuje wówczas, gdy brak przedmiotu zaskarżenia, czyli decyzji, postanowienia, czynności lub aktu, o jakich mowa w art. 3 p.p.s.a., które nakładają na stronę obowiązek lub odbierają uprawnienie. Sytuacja taka zachodzi w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem zaskarżony protokół kontroli decyzją administracyjną nie jest, a jedynie dowodem w sprawie, nie nakłada na skarżącą Spółkę żadnego obowiązku. Obowiązek ten może być nałożony dopiero wskutek wydania decyzji administracyjnej wydanej po analizie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodu z protokołu kontroli. Skarga odnosząca się do tego protokołu jest zatem niedopuszczalna jako skierowana przeciwko dowodowi w sprawie, przy czym skarżąca będzie mogła odnieść się do treści tego protokołu i zwalczać poczynione na jego podstawie ustalenia po wydaniu decyzji administracyjnej – czy to przez wniesienie odwołania, czy to przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia.
Podstawę prawną odrzucenia skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A w O. na protokół kontroli Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej nr [...] z dnia [...] stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Opolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej będzie miał obowiązek ocenić zebrany dotychczas materiał dowodowy, w tym protokół kontroli i zdecydować – zwłaszcza w kontekście nieprecyzyjnych informacji Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji oraz niepełnego sprawozdania z badań prowadzonych przez Laboratorium Mechaniczne tego Centrum – czy materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji stwierdzającej wprowadzenie do obrotu przez skarżącą Spółkę rowerów w sposób sprzeczny z wymogami określonymi w art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji oraz określającej ilość i wartość tych wyrobów, czy też niezbędne okaże się uzupełnienie tego materiału.
Należy jednakże zwrócić uwagę na to, że wprowadzona dnia 10 września 1999 r. cytowaną ustawą z dnia 22 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o badaniach i certyfikacji zmiana ustępu pierwszego art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji polegała na rozszerzeniu sytuacji, uzasadniających zastosowanie sankcji ekonomicznej wobec przedsiębiorców, którzy wprowadzili do obrotu wyroby w sposób sprzeczny z ustawą o nie posiadanie dokumentu dopuszczającego do obrotu i nie spełnianie wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu; może to prowadzić do ograniczenia postępowania dowodowego – wbrew wnioskom skarżącej - po ustaleniu, że wprowadzone do obrotu rowery nie miały dokumentu dopuszczającego je do obrotu, bez względu na to, czy w istocie spełniały normy bezpieczeństwa.
Nadto Sąd zauważa, że sankcja ekonomiczna wynikająca z art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji stanowić powinna 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów, obejmującej także podatek od towarów i usług (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 1998 r. – III SA 1747/97, LEX nr 37152. Wydana przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej decyzja w przedmiocie sankcji ekonomicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 25 ze zm.) może być zaskarżona odwołaniem do Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na koniec Sąd wyraża zdziwienie formą akt administracyjnych, przekazanych Sądowi, w skład których włączono odręczne, częściowo nieczytelne, pełne skreśleń i dopisków, niepodpisane notatki.